中发现问题时，该文件已经实施，不利于上级机关有效地采取监督措施。

    （二）问题：

    一是执法体制不顺，存在多头执法、重复执法的问题。由于国家法律、法规的规定中存在授权不明确，以及机构设置中的原因，地方行政部门在执法范围、权限上存在交叉重复等问题。特别是在城市管理方面，比如在省会城市，同一地域分别有省、市、区三级执法队伍，对同一违法行为易出现重复执法，同一违法行为可能同时违反几个法律法规，就会受到几支队伍的检查、处罚。

    二是执法程序存在问题。在行政许可方面，一些行政机关争许可权、重复设置审批权、许可程序不明；在行政处罚方面，有些部门先罚款后取证；在行政程序方面行政执法人员在执法过程中严重违反法定程序，表现在粗暴、野蛮，也不告知行政管理相对人享有的权利和义务。有的执法人员不向被处罚人说明理由，更不容许其申辩，不发出处罚决定书，更不交待复议、诉讼权利和期限；在行政检查方面，一些执法人员不佩戴公务标志或在执法中不出示行政执法证件；在行政强制执行方面，有的执法部门未办任何手续就采取强制执行措施，有的先执行后办手续，有的采取查封、扣押、冻结、没收物品等措施时不制作清单，对采取查封、扣押物品到期不及时或不予解封，超期查封、扣押物品不给相对人说明理由等。

    二、存在问题的原因分析

    针对上述问题，必须采取强力措施矫正此种不良现象。在此之前，有必要首先探析造成这些问题和现状的原因。

    1、几千封建社会思想在有些行政长官头脑中根深蒂固，2003年前任命行政长官根本没有对行政长官进行法律考试或进行法律方面知识的培训，所以行政长官在工作中没有或根本没有依法行政的观念，习惯于以权代法，根本不按法律、法规规定执法。人治行政的惯性影响是造成行政与法关系气扭曲的传统因素。80年代中期以前，我国行政管理基本上以人治行政为主，依法行政只不过是人治行政的点缀，虽也有一些法律，但却作为政治生活的装饰品，时而使用、时而不用，形同虚设。十一届三中全会的召开开辟了我国法治行政的崭新局面，然而“传统是一种惰性的力量，保守的因素，它具有钳制人们的思想、限制人们的行动的本性，利于造成原地踏步的局面”。因此，人治行政以及随之而来的错误意识和观点时至今日仍然发挥着巨大的阻碍和破坏作用。

    2、立法领域的缺陷是造成行政与法关系扭曲的制度因素。十多年来，我国的立法速度前所未有，立法驶入“快车道”。这对于解决有法可依的问题是十分必要的。但是，立法的高速发展也带来了诸多的问题。如立法的无序；立法追求数量而质量粗糙；立法机关给予行政机关的授权立法，在缺乏有效立法监督的情况下，无异于开了一张立法的“空白支票”，致使法规、规章泛滥，相互脱节、抵触、冲突；《行政程序法》尚未出台，行政行为在程序上大多杂乱无章；有些地方立法“贪多求快、贪多求全、部门利益倾向、管民不管官”，法律更新机制不健全、不完全，不合时宜的法律、法规未能及时修正、废除等。面对纷繁复杂、杂乱无章的法律、法规、规章，有些行政主体无所适从，不知依何法行政；有些行政主体则“逃法”、“绕法”、“抗法”，在法律空子中游刃有余。其结果是一定程度上使国民丧失了对法律的兴趣，从而造成法律信仰的衰微，因为法律在“国民对它感兴趣时才能获得支持”，也造成了依法行政中行政与法关系的扭曲。

    3、利益格局的不稳定是造成行政与法关系扭曲的深层因素。当前，我国经济体制改革进入攻坚阶段，政治体制改革业已启动，社会恰处于新旧社会的转型期。与此相适应，公共行政领域则处于人治行政向法治行政的过渡期，体制的转换实为利益格局的重新定位、利益分配的重新调整，其结果是造成我国利益格局的不稳定。中央与地方、地方各行政机关等行政主体之间在利益格局、利益分配的途径、方式等一系列问题上都处于变动之中。受利益最大化的驱使，有些行政主体在依法行政中随意歪曲、篡改、架空法律，造成行政与法关系的扭曲。

    4、行政执法监督不力是造成行政与法关系扭曲的关键因素。在基本有法可依的情况下，对行政执法能否实现全方位的有效监督就成为能否成为能否实现依法行政的关键。在我国，当前主要存在着政党监督、权力机关监督、司法监督、社会舆论监督等多元化监督主体，但在实际运作中存在明显的缺点和不足。如监督主体虽然众多，但分工不明、权限不清，容易导致相互扯皮、相互推诿；人大监督能力有限，有责无权，责大于权，往往流于形式；司法机关在经费、人事上受制于同级政府，缺乏独立性；对新闻监督重视程度不够，缺乏相关法律的有力支持和保护，易受外界的干扰等。所有这些，一定程度上造成了行政执法监督的乏力，而行政执法监督不力无异于对行政违法行为的默认甚至放纵。

    5、行政执法者的素质缺损是造成行政与法关系扭曲的重要因素。法律的实施离不开高素质的执法者，而有些行政执法者人治观念强烈，法治观念虚无，权力观念浓厚，法律观念淡薄。此类执法人员可称之为法治素质缺损。而另一类执法人员则是思想政治素质缺损，他们并非不懂法，不知法，但为了本地区、本部门甚至个人的利益而随意屠宰法律。“法律对无数素质尚未提高的主体而言，不是提供了方便，而是设置了障碍”。因此，对于他们而言，为清除障碍，扭曲行政与法的关系是必然的。

    三、思考与对策

    要克服和纠正依法行政中存在的问题，为此，笔者提出以下建议与对策：

    （一）领导干部必须加强对法律知识学习，增强法制观念，提高依法行政的水准和执政能力

    （二）提高行政执法人员素质，建立一支廉洁、高效、勤政的行政执法队伍。

    （三）、以政府机构改革为契机，建立竞争上岗、定期交流的行政执法队伍的用人机制。对不具备政治业务素质，不适宜从事行政执法工作的人员，该分流的要分流，该清退的要清退。把政治业务素质高的人员，通过严格考核，择优录用。实行执法人员定期交流制度，在同一部门不同机构，同一机构不同岗位乃至不同部门之间之期进行人员交流。

    （四）加快和完善立法工作，切实规范性文件、行政规章的制定工作。

    1、加快和完善地方立法工作，起到细化和操作性强。

    2、通过制定地方性法规或政府规章，对规范性文件的制定及审查、监督进行规范。规范性文件的制定，必须经该行政机关法制工作机构先行审查、论证，确保合法；涉及对公民、法人或其他组织设置义务的，应邀请相对人参与，以增强民主性；邀请有关专家进行论证，以增强科学性。

    3、加强对拟定规范性文件的机关工作人员的培训，不断提高技术水平。可邀请从事有关工作的法学专家、人大、政府的立法工作者等，定期举办讲座，对各级机关从事规范性文件拟定工作的人员进行培训，提高他们的法律素养和技术水平。

    （五）理顺行政执法体制，建立、健全行政执法的各项制度。

    1、理顺行政执法机制，要按照社会主义市场经济的客观规律，转变政府职能，把相同和相近的职能交由一个部门承担，各部门要职责明确，各负其责，从而解决职能交叉以至相互争权或推诿的现象。

    2、要做到行政执法的依法行政，还必须建立一系列相关制度，包括：

    （1）情报公开制度。即凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。

    （2）告知制度。其具体要求是：行政主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。

    （3）听取陈述和申辩制度。行政主体拟实施一定

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