这部“公务员法”意图统领公务员管理，成为公务员管理的基本法是不现实的。公务员法只能调整目前还没有法律调整的国家公职人员。

　　公务员法应当是一个由宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法、公务员法作为法律层面，以国务院有关公务员管理的行政法规和地方有关公务员管理的地方法规以及国务院部委及地方公务员管理的行政规章一起构成的法律体系。

　　二、国家公务员的分类

　　依中国公务员暂行条例之规定，是不区分政务类公务员和业务类公务员上至国务院总理下到乡、镇政府的办事员一律为公务员均由该条例调整。但是，将国家公务员分为政务类公务员和业务类公务员两大类是世界的通例。政务类公务员通常是指通过选举或议会任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员；业务类公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，如无重大过错可在政府中长期任职，并受一般公务员法规调整的公职人员。[14] 业务类公务员是通过考任、调任、聘任等方式产生，其任职不受政府换届的影响。一般公务员通过法定程序也可转任政府组成人员。在我国，这两类公务员没有西方国家政务类公务员与业务类公务员的严格界限。在实行现代公务员制度的国家，大多数实行公务员职位分类制度。虽然中国的《国家公务员暂行条例》也规定了职位分类制度：“各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升的依据。” 但并不对公务员作政务类公务员和业务类公务员的划分。

　　政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位是不同，因而两类公务员与国家之间的行政法律关系亦不相同。在针对社会的行政管理法律关系中，政务类公务员代表行政机关，实行首长负责制以所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为政相对人的个人、组织发生的关系，而不是国家公务员与相对人发生的关系。与司法机关的关系是在行政政诉讼法律关系中，政务类公务员是作为行政机关的法定代表人与对方当事人和人民法院发生诉讼法律关系。在与人民代表大会的关系上，政务类公务员负有政治责任，其去留由人民代表大会或人大常委会决定任免。国家权力机关可以通过质询、特别调查等形式对作为政府组成人员的政务类公务员进行监督。对于政务类公务员的任免是根据我国宪法和地方组织法的规定进行的，今后的任务是进一步完善法律的有关规定，更重要的是认真发扬社会主义民主，真正使民主的真正制度得以实施。

　　业务类公务员可以以公务员的名义作为一方当事人与行政机关发生行政法律关系。行政机关对公务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇；公务员要求改善工作条件、工资待遇，对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政机关提出申诉等，这些行为所引起的行政法律关系都是以业务类公务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事人的内部行政法律关系。基于政务类公务员和业务类公务员在国家中法律地位的不同，就应当由不同的法律规范来调整。事实上公务员法只能调整业务类公务员，政务类公务员由业已存在的组织法来调整。

　　在我国还有必要区分国家机关的公务员与企事业单位公务员，时至今日我国在各类国家机关中任职的公务员中立法机关、司法机关从事辅助性或事务性工作的人员尚没有法律规范外，在各个企事业单位中任职的公务员亦没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系，无论是企业还是事业单位的国家任命的管理人员均是为国家和社会经营资产或管理事业，这些人员应当是广义的国家公务员的组成部分，为国家管理企事业单位是重要的国家公务活动，因而这些人员理应为国家公务员，然而目前我国却没有法律规范调整这些人员与国家和社会的关系，突出的问题是国有企事业单位的公务活动引发的纠纷不能由人民法院通过司法审查的途径来裁判，因而必须公务员立法时一并考虑对此类公务员作出规定（考虑到统一立法的难度，也可用单行法律予以规定）。

　　在区分政务类与业务类公务员、国家机关的公务员与企事业单位公务员的同时，还有必要区分国家机关公务员和政党公务员，在我国宪政体系下执政党与参政党一起集中全国人民的意愿，在中国共产党和其他各个民主党派以及统一战线的组织形式各级政治协商会议机关中任职的人员应当视为是特定的“公务员”，因而对这些“公务员”的管理亦应制定法律予以规范，考虑到统一立法的难度，也可用单行法律予以规定。

　　三、中国公务员法的基本架构

　　在宏观把握中国公务员依法管理的现状，正确定位中国公务员法的调整范围，以规范公务员管理、保障公务员的合法权益、加强对公务员的监督、提高公务员的综合素质促进政府依法行政的历史进程为立法目标。对行政组织的各种工作进行分析、评价、分类，以确定占据某一职位的人应具备的条件和公务员应有的职权职责。建立职位分类制度，以工作为中心的人事管理制度，把千千万万复杂的工作职位，按照工作性质、难易程度、责任轻重、所需资格这四个主要因素，划分若干类别，并划分为若干等级，以便做到对不同的专业人员有不同的管理方法，做到管理科学化。中国公务员立法的内容应当包括以下要点：

　　（一）公务员的义务和权利

　　公务员的义务是指公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的法律约束和责任。公务员在行政法律方面的权利是指作为行政法律关系主体之一的公务员能够作出一定行政或不作出一定行为的规范。依照现行法规规定，公务员有如下权利和义务：

　　公务员的义务：遵守宪法、法律和法规；依照国家法律、法规和政策执行公务；密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；维护国家的安全、荣誉和利益；忠于职守，勤奋工作，尽职尽现，服从命令；保守国家秘密和工作秘密；公正廉洁，克己奉公；宪法和法律规定的其他义务。当前应当将诚实守信作为公务员的一项基本义务写进法律，以为诚信社会的营造起到示范作用。

　　公务员权利：非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；获得履行职责所应有的权力；获工作报酬和享受保险、福利待遇；参加政治理论和业务知识的培训；对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；提出申诉和控告；依照规定辞职；宪法和法律规定的其他权利。其中应当强调的是获工作报酬和享受保险的权利是当前较为突出的问题，基层公务员的工资和规定的福利拖欠和保险的程度是法律应当着力解决的问题。

　　（二） 公务员的职位、职级、录用、考核、培训

　　国家应当根据科学的公务员职位分类，设置公务员职位并与国家组织、编制立法（必须指出这方面国家立法同样是十分薄弱的）相配合，公务员的职位可以分为：国家行政机关公务员职位、国家权力机关公务员职位、国家司法机关公务员职位、政党类职位、企事业单位公务员职位，如何划分公务员的职位必须考虑与现行的法官法、检察官法、警察法、医师法、教师法等法律相配合。根据国家公务员管理积累的管理经验，上述公务员的职位又可分为领导职务和非领导职务，设立非领导职务是非常重要的，可以解决因领导职务的数额限制而使得那些具有管理经验和资历的公务员获得相应的职务和社会承认，从而调动公务员的工作积极性。与公务员法相配合的法规应当考虑根据实际情况适当扩大非领导职务职数的比重。

　　公务员的职级制度的要点是根据公务员的年资和所担任的职务

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