员法适用于中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员。而不仅是行政机关的公务员。

　　根据中国现行的《国家公务员暂行条例》的规定，国家公务员应概括为国家依法定方式任用的代表国家从事社会公共事务的管理，行使行政职权，在中央和地方各级国家行政机关中履行国家公务的人员，不包括各级国家行政机关中的工勤人员。所谓“法定方式”，是指宪法、组织法、国家公务员法和其他有关法律规定的方式。中国现行法律规定国家公务员任用的主要方式有选任、考任、聘任、调任四种方式。所谓“法定程序”，是指宪法、选举法、国家公务员法和其他有关公务员任用的法律、法规规定的程序。国家公务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。这就意味着，国家公务员不包括国有企、事业组织的干部，不包括社会团体的工作人员，也不包括立法机关、司法机关的工作人员。[12]国家公务员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。国家公务员虽然是在国家行政机关中工作的人员，但在国家行政机关中工作的人员不都是国家公务员只有在国家行政机关中依法行使国家行政权，执行国家公务的人员才是国家公务员。国家公务员不包括国家行政机关中的工勤人员。

　　讨论公务员概念和公务员法调整范围的目的是为了实现对公务员管理的法治化，如何确定公务员的范围与该国的实际法律生活和社会生活相联系。那么中国现行的公务员概念应如何改造才能适应依法对公务员管理的需要呢？

　　公务员是国家依法定方式任用的，在中央和地方各级国家机关和国营企事业单位任职的除依法应当选举产生或人大常委会任免的人员。

　　中国公务员立法的现状是国家已制定了《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《律师法》、《教师法》、《医师法》、《监察法》以及几部组织法和选举法。国务院制定了《国家公务员暂行条例》，人事部制定了与《国家公务员条例》相配套的《暂行规定》和《实施办法》。各级各类由选举产生和人大常委会任免的官员（包括：人大代表、人大常委会组成人员、国家主席、国务院总理以及国务院组成人员、最高法院的法官和最高检察院的检察官，地方人大和政府的官员、法院的法官和检察院的检察官）人民警察、教师、律师都已有法律或法规来调整他们与国家以及他们相互之间的关系。

　　在目前公务员的范围里，现行法律规定还有些未调整的领域。例如，在各级人大、法院、检察院立任职的非经人大选举或人大常委会任免的人员，这些国家机关工作人员以及政党和政协的人员应纳入公务员法的调整范围。

　　国营企事业单位的管理人员与国家之间发生的是行政法律关系，担任的是国家公职，行政机关对外行使职权履行职责，一般都要通过国家公务员，直接与外部行政相对人发生关系的是国家公务员。他们依法产生后即代表行政机关行使职权、履行职责，行政机关对他们进行管理，激励他们积极执行公务，防止他们滥用职权，与形成的这种关系即是国家公职关系。国家公职关系的双方主体分别是国家公务员和国家。但国家的主体地位是由国家公务员所在的行政机关所代表的，因此，与国家公务员直接发生关系，作为公职关系的一方直接主体的是国家公务员所在的行政机关（包括国营企事业单位），而不是国家本身。公务员应当包括国营企事业单位的管理人员。一个确切的公务员法的概念应是调整国家一定范围公务员与国家发生的行政关系的法律规范系统。世界上多数国家都将国营企事业单位的管理人员作为公务员概念所涵盖的一部分。中国公务员不包括国营企事业单位的管理人员，而对企事业单位的公务员管理没有法律依据的状况亟待改变。

　　国外通过公务员立法建立起公务员制度主要有三种类型，一是制定公务员法后再制定各种补充法规、条例和实施细则，（瑞士、法国、德国、日本等国）；二是没有公务员法，只是制定一些单行法规、条例和规定（英国）；三是虽有公务员法，但事过境迁已被许多单行法规所取代（美国）。[13]

　　确定公务员法的调整范围应当考虑的主要因素有：一个国家的政党制度；国家对公务员管理的历史文化传统；当代世界对公务员依法管理的潮流；公务员法与现有的法律之间的协调。

　　在区分政务类公务员和业务类公务员，而且业务类公务员又应包括国营企事业单位的工作人员的前提下。因此我认为我国公务员法是调整一定范围业务类公务员与国家之间的行政法律关系。在调整内容上应包括：公务员的管理机构、公务员的权利和义务、公务员职位类、公务员的考试和录用、公务员的考核、公务员的奖励、公务员的纪律和惩戒、公务员的职务升降、公务员的职务任免、公务员的培训、公务员的交流、公务员的回避制度、公务员的工资保险福利、公务员的辞职与辞退、公务员的退休等。

　　另外虽有法律调整但是同类人员或相近人员规定却不尽相同需要整合。还应注意两个问题：一是注意公务员法与已有的法律相协调，再对公务员的一般要求上应当平衡国家公务员与立法人员、司法人员的规范，顾及《法官法》、〈检察官法〉的规定；同时应当平衡国家公务员与已有的单行的公务员法律相协调，顾及《警察法》、〈律师法〉、《教师法》、《医师法》的规定。

　　确定一个国家公务员的范围，应当根据这个国家对公务员管理的法治状况，依照中国现行法律法规规定的公务员的范围，中国的立法、司法、党派、工、青、妇的工作人员以及国营企事业单位（学校、科研院所、医院等）的工作人员不属国家公务员。但是中国经过十多年的公务员依法管理的实践，目前国家公务人员中除了国家行政机关的公务员被明确为国家公务员外，在立法机关、司法机关中从事辅助性或事务性工作的人员和国有企事业机构的管理人员（特别是由国家行政机关任命的人员）尚处于无法可依的状态。因此，完善对现有的行政机关公务员管理的法律法规，分别制定中国的立法机关、司法机关、党派以及国营企事业单位的国家公务人员的法律、法规是目前国家公务员立法的基本任务。

　　对于一个国家而言，公务员法部不应当仅仅是狭义上的一部单行的公务员法典，而应当是对公务员管理的一个法律法规体系，需要强调一个公务员法是一个法律法规乃至规章的集合，我们的任务应当是在公务员管理的基本规则确定后，制定一系列主从有序法律法规，并且关注中央与地方在公务员管理立法的权限的和谐行使。在德国现行的公务员法包括议会通过的32部法律，在我国台湾地区公务员法律也有《公职人员选举罢免法》、《公职人员任用法》、《公务员服务法》、《公务人员保障法》、《公务人员俸给法》、《公务人员退休法》、《公务人员利益冲突回避法》、《公务员惩戒法》、《公务人员考绩法》《公务人员利益冲突回避法》、《公务人员抚恤法》等11部之多，且有配套法规270多部。事实上任何一个法治国家都不可能用一部公务员法解决公务员管理中的所有问题。这也凸现了我国公务员立法的艰巨性。

　　公务员法应当是将国家已有的宪法、国务院组织法、地方组织法、法官法、检察官法、警察法、监察法等整合的结果，公务员法制定后，与这些法律一起构成公务员管理的法律体系，使公务员的管理法治化。有一种观点是公务员法是公务员管理的基本法，我们认为是不正确的。在这种观点的指导下，力图用公务员法统辖国家公务员的所有领域是作不到的。因为，依现在的草案，各级人大常委会组成人员、法院的院长及法官、检察院的检察长及检察官、政府的首长及组成人员等在录用、考核、奖惩（如撤职、开除）等方面均无法适用，对上述人只能依组织法律“罢免”。就是说

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