王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第22页以下。）；在英美法系国家，行政法学界几乎都主张“行政法是控制政府权力的法”（注：〔英〕威廉·韦德著：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第5页。）， 人们称之为“控权说”；在苏联，一些行政法学者则认为“行政法是国家管理法”（注：〔苏〕b·m·马诺辛著：《苏维埃行政法》，黄道秀译，群众出版社1983年版，第29页。），人们称之为“管理说”（注：英美法系国家的“控权说”和前苏联的“管理说”都是人们从它们的一些行政法学者关于行政法的定义和相关的理论体系中进行抽象、概括而命名的。）；在我国，更是“学说纷呈”、“观点林立”，先后有所谓“人民服务论”（注：参见应松年、朱维究、方彦：《行政法学理论基础问题探讨》，《中国政法大学学报》1983年第2期。）、 “马克思主义政府论”（注：参见杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》、《北京社会科学》1989年第1期。）、 “控权论”（注：受英美法系国家“控权说”的影响，我国部分学者也提出应将“控制行政权力”作为行政法的理论基础。参见张尚＠①主编：《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学研究综述》，中国政法大学出版社1991年版，第694页以下。另外，还有学者提出所谓“新控权理论”，参见程干远、李载华：《市场经济下行政法学“控权理论”的思考》，《学海》1994年第5期。）、“平衡论”（注：参见罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。该文首次提出了“平衡论”， 尔后又有一系列论文对其进一步予以阐述，如沈岿：《试析现代行政法的精义-平衡》，《行政法学研究》1994年第3期；罗豪才、 甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》、《中国法学》1996年第4期。此外， 有学者基于对“平衡论”的一种完善，后又提出所谓“控权-平衡论”，参见郭润生、宋功德：《控权-平衡论-兼论现代行政法的历史使命》，《中国法学》1997年第6期。）、 “马克思主义的公共权力论”（注：参见武步云：《行政法的理论基础-公共权力论》，《法律科学》1994年第 3期。）、“服务论”（注：参见陈泉生：《论现代行政法学的理论基础-服务论》，《法制与社会发展》1995年第5期。 ）及其他若干学说和观点。这些学说和观点概括而言，大体可归为三类：其一是“权力论”，该论按其对行政法功能的认识不同，又可分为“保权论”（包括法国的“公共权力学说”、“新公共权力学说”和我国的“公共权力论”及苏联的“管理说”等）和“控权论”两类；其二是“平衡论”；其三是“服务论”（包括法国的“公务说”及我国的“人民服务论”、“马克思主义政府论”、“服务论”等）。

　　笔者以为，既然前述行政法的理论基础应当是公共利益本位论，那么该论之外的关于同一论题的其他学说就不能成立；同时，将这些学说作为行政法的理论基础也存在着明显的不足和缺陷，难以满足作为行政法理论基础所应具备的条件。

　　第一，它们都只是旨在解答行政法某一方面的特征或现象，而无法从总体上全面回答行政法的各种特征和现象。在这些学说中，可以说多数都只是旨在解决“行政法的作用或功能是什么”。如有人认为行政法的主要功能在于控制行政权力。“控权论”便由此提出。有人认为行政法的作用在于保障国家行政权的有效行使，因而有“管理论”之说。还有人则认为行政法融“控权”与“保权”于一体，具有双重作用，于是又有“平衡论”之说。也有人认为现代行政法的功能在于“服务与授益”，由此提出“服务论”之说，如此等等都属于“作用论”的范畴。在前述学说中，法国的“公共权力说”、“公务说”等也都只是旨在解决“行政法调整的范围是什么”，特别是行政法调整的范围与其它法律调整的范围如何划界。我国的“公共权力论”也只是说明了行政权力的性质：“人民服务论”、“马克思主义政府论”则只是力图通过说明人民政府的性质来解决“行政法的根本宗旨是什么”，等等。如前所述，作为行政法的理论基础应该是整个行政法理论“大厦”的基础，应该能够用以科学地解释行政法所具有的各种现象，全面反映行政法各个方面的征，而不能仅仅是用以解答行政法的作用、或范围、或宗旨等某一方面问题的理论。而上述学说都只是反映了行政法的某一个侧面，并非行政法的全貌，因而无论其是否科学，都是不能作为行政法理论基础的，否则就有“以偏概全”之嫌。

　　第二，它们都只是解答了行政法本身所具有的某种特征或现象，而没有从根本上深刻地揭示行政法赖以存在的客观基础。也就是说，它们仅仅解答了行政法本身所具有的某种特征或现象，而没有找到这些特征或现象的基础，以这些特征或现象来说明、解释行政法，不过只是以行政法解释行政法而已。同时，它们这些学说不仅未能从根本上揭示行政法赖以存在的客观基础，从而以此来解释行政法，反而将行政法本身的现象或特征认定为行政法的客观基础，这与历史唯物主义的基本原理也是不相符合的，因而又是不科学的，所以它们是不能作为行政法的理论基础的。

　　三、对其它几种主要学说的批判吸收与理论定位

　　有关“权力论”、“平衡论”和“服务论”等学说，虽然作为行政法的理论基础尚缺乏科学性，但是笔者以为，对这些学说也不可全盘予以否定或一概抛弃，而应以唯物史观辩证地予以对待，并批判吸收其合理的因素，以用作行政法某一层面的理论概括，如可以“平衡”用作行政法目标层面的理论概括，以“保权”和“控权”用作行政法手段层面的理论概括，以“服务与合作”用作行政法宗旨面的理论概括等等，以使它们在行政法理论体系中都能得以合理的定位，从而充分发挥它们各自应有的理论价值和实际功效。只不过无论是行政法的目标、手段还是宗旨等层面的理论都只能是行政法的一般性基础理论，而不能把它们与公共利益本位论这一行政法的理论基础置于同一个理论层面，相反应在确立公共利益本位论作为行政法理论基础的前提下，以公共利益本位论为指导来对它们进行批判吸收和理论定位。

　　（一）“平衡”：行政法目标层面的理论概括

　　行政法的目标即行政法的价值追求，是行政法所期望达到的目的。有关行政法目标的理论虽属行政法的一般性基础理论，但它却直接决定着行政法的发展方向和历史使命，显然又是非常重要的。

　　行政法的目标何在？“平衡论”认为：“平衡是行政法继续发展的动力和目标”（注：陶鹏：《简析现代行政法的理论基础》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。），换言之，行政法的目标就是平衡，即促使行政主体与相对人的权利义务处于平衡状态，实现公共利益与个人利益的和谐一致。笔者以为，“平衡论”的这一观点是可以成立的，也正是其合理、可取之处。但是“平衡论”并未揭示行政法以“平衡”为其价值追求的真正原因，只是简单地认为：“讲平衡，正是因为存在着不平衡，存在着不平衡，便要实现平衡，否则就是无的放矢，毫无意义。”（注：罗豪才、袁曙宏、李文栋：《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，《中国法学》1993年第1期。）实际上， 行政法以实现公共利益与个人利益的和谐一致为其追求的价值目标，是由其赖以存在的基础-“一定层次的公共利益与个人利益关系”所决定的。历史唯物主义认为，有什么样的基础就会有什么样的上层建筑；一切上层建筑总是积极维护自己所赖以存在的基础，并促进它的巩固和发展。行政法作为一种上层建筑，同样“总

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