的角度出发，认为法的基础是利益关系，行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系；这种利益关系又是对立统一的，以公共利益为本位的利益关系，它决定着行政法的内涵和外延、性质和特点、内容和功能、产生和发展等（注：参见叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第53页以下；另见叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）。笔者认为，公共利益本位论能够满足作为行政法的理论基础所应具备的条件，作为行政法的理论基础是能够成立的。

　　首先，该论科学而深刻地揭示了行政法的基础。历史唯物主义认为：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第82 页。）从历史唯物主义的这一观点出发，该论认为法的基础是社会关系，实质上是一种利益关系，归根到底是一种物质利益关系。利益在质上可分为两种，即公共利益和个人利益，利益关系在质上也就可以分为公共利益与公共利益、个人利益与个人利益、公共利益与个人利益三种关系；同时，利益又有量上的区别，利益关系在量上又可分为三个层次。不同质、量利益关系的分解和组合，决定了部门法的划分（注：详见叶必丰：《论部门法的划分》，《法学评论》1996年第3期。）。其中， 一定层次的公共利益和个人利益关系，构成了行政法的基础。可见，该论从历史唯物主义的观点出发，不仅科学地揭示了行政法赖以存在的客观的社会基础，而且也使行政法的理论基础构筑在这一科学的基础之上。

　　其次，该论科学而全面地解释了行政法诸现象。该论根据马克思主义辩证统一原理，进一步分析了行政法的基础即一定层次的公共利益和个人利益关系的内部矛盾运动，从而为阐释行政法诸现象提供了科学的依据。该论认为，公共利益与个人利益之间的关系是一种对立统一的关系，两者之间既相互依赖、相互包含，因而是统一的；同时，又互相离异、分化和制约，因而又是对立的、矛盾或斗争的。在公共利益与个人利益这一矛盾体中，由于公共利益规定着该矛盾是对抗性矛盾还是非对抗性矛盾这一性质，在总量上也始终大大超出单个社会成员所具有的个人利益，因而，是该矛盾的主要方面。也就是说，公共利益与个人利益之间的关系又是一种以公共利益为本位的利益关系，当个人利益与公共利益相冲突时始终应服从公共利益（注：参见叶必丰：《论公共利益与个人利益的辩证关系》，《学术季刊》1997年第1期。）。 以此为逻辑起点，公共利益本位论回答了行政法的适用范围这一涉及行政法的内涵和外延及与其他部门法相区别的问题，认为行政法是“以一定层次的公共利益和个人利益之间的关系为基础和调整对象的法律规范的总和”，换言之，“凡是以这一利益关系为基础或调整对象的法律规范，都属于行政法的范畴”（注：叶必丰：《行政法的理论基础问题研究》，《法学评论》1997年第5期。）。同时， 该论解释了行政主体与相对人之间权利义务关系的性质，揭示了行政法的本质特点和功能，认为行政法在本质上是以公共利益为本位的法，并集中表现在以下几个方面：其一，代表公共利益的行政主体在地位和权利上优于个人利益的主体即相对人；其二，行政主体的意思表示具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力；其三，行政主体所作的意思表示必须真正基于公共利益，并不能基于自己或他人的个人利益等（注：参见叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）。就行政法的功能而言，该论认为行政法以维护公共利益为首要功能，其次也兼顾个人利益的保护。（注：参见叶必丰：《论公共利益与个人利益的辩证关系》，《学术季刊》1997年第1期。）此外，该论考证了行政法的产生和发展， 认为行政法是随着利益关系的分化和组合，出现了一定层次的公共利益与个人利益关系的独立，从而形成的一个独立部门法；同时，公共利益与个人利益关系之间的矛盾运动，推动着行政法的量变和质变，使行政法日益发达（注：参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第66页。）。该论还提出并阐释了行政法应以促进公共利益和个人利益的协调一致为目标，以建立服务与合作关系为宗旨等思想。总之，公共利益本位论从行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动出发，科学而全面地阐释了行政法诸现象，不仅使其本身形成了一整套科学的理论体系，也为建立整个行政法的理论体系奠定了真正的理论基础。

　　再次，该论合理地确定了行政法学体系。公共利益对个人利益而言的主导地位理论决定了行政法学除了研究行政法的基础理论之外，在具体理论上应以公共利益为主线，主要研究行政主体、行政行为和行政救济三大基本内容。行政主体即公共利益的代表者，包括代表公共利益并对公共利益进行维护和分配的行政机关和其他组织；行政行为即行政主体维护和分配公共利益的活动；行政救济即审查行政主体的行政行为是否真正符合公共利益，并予以相应补救的制度。可见，以公共利益本位论为理论基础来建构行政法学体系，能够比较合理地解决行政法学的研究范围，既不遗漏，又突出了重心。

　　此外，公共利益本位论还是正确指导行政法制建设的基本理论。公共利益本位论在解决公共利益与个人利益的关系上，强调两者既对立又统一的关系，在两者发生冲突时“以公共利益为本位而告终”。这表现在“公平与效率”的关系处理上，就是行政法所要遵循的特有的“效率优先、兼顾公平”原则，从而为行政法制实践中合理处理“公平与效率”的关系提供了基本的指导思想。同时，公共利益本位论强调现代行政法在本质上不仅是以公共利益为本位的法，更是以追求真正公共利益为规则的法，“为此行政权限规则、程序规则和审查规则成了行政法不可缺少的重要组成部分”（注：叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第108页。）。其中， 权限规则和程序规则是一种预防规则，即防止行政主体所作意思表示违反公共利益的规则；审查规则是一种补救规则，即对行政主体违反公共利益的表意行为予以纠正的规则，从而使行政主体的表意行为限制在真正公共利益即法律的范畴之内。而所有这些，正是实现“依法行政”这一行政法制建设目标的关键之所在。另外，以公共利益本位论作为行政法的理论基础，在行政诉讼实践中还能达到“准确地认定法律规范和案件的性质，从而正确地适用法律，科学地完善法律设施”（注：叶必丰：《论行政法的基础-对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第108页。）的目标。

　　综上所述，公共利益本位论既科学地揭示了行政法赖以存在的客观基础及其内在矛盾运动，又以此为逻辑起点，科学地揭示了行政法的产生和发展、内涵和外延、本质和功能等问题；既为行政法诸现象的阐释奠定了科学的理论基础，又为指导行政法学研究和行政法制建设提供了正确的理论依据，因而能够且应当作为行政法的理论基础。

　　（二）行政法的理论基础不能是其他学说

　　除公共利益本位论之外，国内外行政法学界在关于行政法是什么和行政法理论基础的认识上，还存在着其他各种学说。诸如在法国，先后存在“公共权力学说”、“公务学说”、“公共利益学说”、“新公共权力学说”等（注：参见

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