体系中占有不可忽视的地位；同时，对于除行政机关以外的其他行政主体（如法国行政法所称的公务法人、日本行政法所称的独立行政法人之类组织）的研究也将有较大发展。与此相关的立法和行政立法，也将有所发展。

　　从21世纪中期开始，公务员制度在规范化运作方面将有较大进步，公务员的总体法律素质在健全的行政组织法推动下将有显著提高。

　　行政相对人在行政过程中的地位和作用特别是行政参与问题将日显突出并日益受到重视，关于行政相对人的研究和立法保护在21世纪将有较大发展，这是行政民主化潮流和行政法治原则的必然要求。

　　四、21世纪中国行政法的行为论之重要发展预测

　　由于我国社会发展的总趋势乃是建设为人民服务的国家和走向合理的福利国家（所谓合理的界限是不因福利负担而压抑发展的活力），所以给付行政、保育行政和服务行政方面的行为在21世纪将大量增加，相应的行政作用法也将有更大发展。

　　经过坚持采取深化改革（如“费改税”的改革举措）、完善立法、强化法制监督的一系列措施，例如在已出台行政处罚法的基础上尽快制定出行政收费法、公益捐助法和相应的配套法规等，过去长期和普遍存在、人民群众反映极为强烈的“三乱”行为（即乱处罚、乱收费、乱摊派等行为）这一严重社会问题，可望在21世纪前期基本纳入法治轨道，得到妥善解决。

　　对于权力行政的其他重要行为方式，将会加大法治约束的力度，在21世纪的前期将陆续制定出相应的专门法律，如行政立法法、行政许可法、行政征收（征用）法、行政检查法、行政强制执行法等等，这将大大促使政府机关的行为进一步科学化、规范化和制度化。

　　现代行政法越来越关注行政的民主性、科学性、高效性、灵活性和积极能动性，所以行政机关的非权力行为方式如行政指导行为、行政契约行为、非拘束性行政计划行为、行政信息行为、行政经营行为、政府采购行为等，在21世纪将进一步受到重视和稳健发展，更充分地发挥出其应有的积极作用，并基本走上法治轨道，具体表现为非权力行政方式的运作比较适度、规范和可救济，相应的立法也会大大加强。而且在国家的专门法律出台前，有关的地方立法和行政立法探索将会非常活跃，成效显著。

　　行政司法行为在21世纪将呈多样化发展，并通过专门立法（如行政裁决法、行政仲裁法等行政司法的法律）加以规范化、制度化，其对于社会生活特别是社会经济生活的积极调整作用将会进一步发挥出来。

　　五、21世纪中国行政法的程序论之重要发展预测

　　在现有的行政法学著作中，行政程序一般是放在行政行为的范畴内进行讨论。但鉴于我国确立依法治国方略后，行政程序的重要性进一步显现出来，故本文特意将其单列一节加以探讨。（注：尽快制定出我国的统一行政程序法典，加紧完善以其为龙头的行政程序法律规范体系，这不仅受到国家有关部门和社会有识之士的重视和关注，而且受到国际社会特别是许多国家的法律（学）界的普遍关注，据说近年来国外有的组织（如美国政府）和专家学者还特意为此积极向我国政府和有关部门提出一些建议并表示愿意给予支持。这也从一个侧面说明了行政程序法制建设的重要性。）

　　行政程序是现代行政法治的重要组成部分，也是目前我国法制体系中比较薄弱的环节，故行政程序制度的不断完善乃是新时期我国行政法制建设的一个重大课题，而统一行政程序法典的制定和实现是其主体工程，必然日益受到各方面的极大关注。预计我国行政程序法律制度在21世纪前、中期将有一个较大的发展，其中与行政公开制度有关部分的发展将尤为迅速和突出。我国的统一行政程序法典可望在21世纪前期制定出来，并成为21世纪我国行政法治发展的一个新的里程碑。但各项行政程序制度的有效运作，尚需要更长时期的实践来加以整合。

　　何完善行政程序制度，这是一个需要长期认真研究的重要课题，也是21世纪我国行政法制现代化的题中应有之义，在21世纪将会受到行政法学界和行政法制实务界进一步的关注，获得长足的发展。最近有学者提出，在进行现代行政程序制度设计时，应将情报公开、告知、听闻、职能分离、不单方接触、回避、记录和决定、说明理由、时效、救济等十项行政程序制度列为优先考虑的范围，这个意见值得重视。（注：参见姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，载《法制与社会发展》1998年第2期。）

　　还需要指出的是，由于法律程序具有二重性，即一方面具有保证公开、权利的有效实现等重大作用，另一方面也难免具有一定的刻板性、高成本性等弱点，且在发展成熟并超过一定限度后会进一步显露出这些弱点，等等，因此辩证地长远地看，我国行政程序制度发展的目标应当定位于适度发展，而不是程序设置得越多越好；因为一般来说行政程序虽与行政的规范和公正有关，但也存在成本和效率的问题，其在行政程序法制约束达到一定强度后会凸现出来，所以对此应有辩证认识和理性的立法政策取向。

　　六、21世纪中国行政法的救济论之重要发展预测

　　在21世纪我国行政法的监督与救济环节中，许多曾长期争论的内容和新的监督与救济制度将陆续得到正式确立。例如，关于怨情申诉的法律制度将得到健全，新闻舆论对行政的监督将得到有效的法律保障和规范，将有更多的行政机关的外部行为纳入行政复议和司法审查的范围（包括行政契约行为、行政指导行为、非正式行政行为、抽象行政行为等等），涉及和影响到一般公民权益的行政内部行为也将纳入行政复议和司法审查的范围，新的复议、诉讼类型将得到确认（如公益行政诉讼、代表人行政诉讼、集团行政诉讼等等）。（注：这里提及的行政复议和诉讼类型已在许多国家实行，例如在美国，非正式行政行为、某些行政内部行为等都根据“造成损害且引起可由司法裁决的争议”这一理由纳入了司法审查的范围。参见伯纳德·施瓦茨著、徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年10月版，第488—491页提及的案例。）

　　应当指出，在21世纪我国行政法的监督与救济环节中，人大监督的牵头作用将会越来越充分地发挥出来，特别是人大对政府的“人事监督”和“钱包监督”这两大权力将会更有效地行使（例如审计监督有可能改由全国人大常委会直接领导）。而且，人大监督专员制度可望在21世纪的前、中期正式建立。理由在于：监督专员制度（ombudsman ）是当今一些市场经济发达国家的监督体制中一个重要和有实际效果的组成部分，其运作经验值得刚走上市场经济轨道的我国借鉴；现在我国国务院已向数百家大型国有企业派出稽察特派员，在实行专员制度方面作出了大胆尝试（尽管其性质属于行政系统内部设立的仅以国有企业为对象的监督专员制度）；在探索新监督体制的过程中，理应以大胆改革、积极探索的精神，尽快建立人大监督专员制度，作为完善现行监督体制的特别措施之一，以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上，可先搞若干试点，由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区、机关派出监督专员（不是按行政区划逐一派出，而是跨区域派出），由其对相应区域、机关的行政权力（同时还包括其他的国家权力）行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。因人大监督专员是由全国人大常委会派出的独立性强、级别高的特别监督机关，拥有关于人事处分、救济等多方面的建议权及临时处置权，故设立人大监督专员有助于避免地方（部门）保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强执法监督的客观需要。这种人大监督专员制度的建立，是对常规监督体制的一种必要补充。

　　可以预期，随着政治体制改革的切实展开，我

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