能主义分权原则的主张者则提出，分权原则只在最上层（即中央）各权力机构严格分权，而在下层政府机构则视职务需要而可以容许三权适当混合，但以不破坏上层机构的权力平衡为度。美国行政法学者b·施瓦茨更进而主张：“由于当代复杂社会的需要， 行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关，为了有效地管理经济，三权分立的传统必须放弃。”（注：［美］施瓦茨：《行政法》中译本（徐炳译），群众出版社1986年版第6页。）这当然过于绝对。不过， 从现代行政法治的实践来看，在行政权中的确渗入了行政的准立法权、准司法权，或准立法行为、准司法行为。诸如行政机关接受委托立法、授权立法，进行行政仲裁、行政复议等等。

　　在我国，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院都有对全国人大及其常委会的立法提案权，这可说是享有部分立法程序性权力。国务院及其各部、委分别有制定行政法规和规章的权力。这在形式上虽仍属行政权范畴，但实质上则是立法行为。立法权渗入行政权，是行政法的大势所趋。由于政府的社会职能越来越宽泛，当代国际法律思潮已由主张消极的“依法行政”，转为强调积极的“以法行政”，即不只要求任何行政行为必须有法律依据，依法办事，而且要求大量运用法律手段来进行行政管理，从而把行政行为当作立法的一个重要原动力，要求立法机关主动配合行政的需要来立法。过去西方法学家主张“无法律即无行政”，现在反过来强调“无行政即无法律”，行政行为成为立法的契机。各国议会绝大多数法案来自政府，通过立法授予行政机关广泛的权力，包括“委托立法”或“授权立法”的权力也越来越扩大。这是当代立法的一大趋势。其优点是便于政府运用行政权力不失时机地有效地进行行政管理与服务。但也带来某些消极后果，使得议会的立法权相对地削弱。但也带来某些消极后果，使得议会的立法权相对地削弱，行政权大大扩张，并有左右立法权，使议会大权旁落之虞。

　　我国当前主要还是“依法行政”，这是针对我国政府机关长期缺乏依法办事的习惯，有必要加以强调。但“以法行政”也是必然的趋势。在经济和政治体制改革中，要求行政管理由直接控制为主，转变为间接控制为主，也就是要着重运用经济手段和法律手段。我国全国人大及其常委会审议通过的大多数经济文化方面的法律草案，都是由政府有关部门起草，由国务院提出的。如前述1985年全国人大通过的对国务院“授权立法决定”。这些都表明国务院行政部门权限的扩大，这对加强行政管理，提高行政效率是必要的。但这也无异于给国务院开了一个立法的“空白支票”，因此也不能因此听任行政机关来左右立法，侵越人民（人大）的权力主体地位。

　　至于司法权渗入行政权，在我国表现为根据行政复议法、行政仲裁法，可由行政机关对某些行政纠纷加以裁决，也是带有司法性质的职能。（注：三权相互渗入的情况，在我国人大和司法机关也有表现。如全国人大及其常委会也担负某些行政职能（如决定国务院各部委首长的人选和其他人事任免权，对战争与和平、特赦、戒严、总动员等的决定权和对特定事项的调查权，虽都以民主程序作出决定，但这些对个别事项的决定，带有政令性质。至于最高人民法院和检察院都有司法解释权。其文件实质上是对法律的具体适用的具体化和补漏拾遗，带有立法行为性质。而法院、检察院实行诉讼保全、冻结银行资金等措施时，也具有行政性质。））

　　权力分立与制衡是为了防止权力的专横与腐败，这还只是消极的。18世纪西欧诸国强调分权，早先是为了分割集中的君权，后来资产阶级夺取政权后，实行自由资本主义时期，则主要是为了保障个人自由（主要是资本自由），并不注重行政的效率，所以，当时以分权来控制行政权力是行政法的主导思想。但到现代，由于政府任务繁重，要多为人民谋利益，必须注重讲求行政效率与效益，所以，在分权制衡中又开始强调权力之间的相互配合，共同治国，而不应只是相互牵扯，影响效率。所以，现代的分权制衡又注入了分工合作的因素。三权自身也各自融入其他权力因素，更表明这种合作的必要。这也说明，提高行政机关为人民服务的效率与效益，已与控制其权力，具有同等的重要性，而且前者更为根本。因为分权制衡本身不是目的。（注：参阅王名扬：《美国行政法》上册，第99页。）

　　三、行政权自身分权与制衡的新动向

　　从促进行政的法治化、民主化、高效化的视角上看，现代行政权的发展，更具质的演进的是，分权已不限于行政权同立法权、司法权的分离，而且进入行政权自身的再分割；制衡也不限于以其他两种国家权力对行政权的制衡（这仍属于国家权力之间的内部制衡），而是逐步增加、强化了社会权利与社会权力对行政权的外部分权制衡。

　　就行政权自身而言，现代行政权实际上在实行着既扩权又削权、放权。既限权、控权又参权、分权、还权的复杂演变。

　　1.扩权-这是为了政府干预经济与社会生活，以更好、更多地为社会主体的利益与权利服务，而将过去行政权管辖领域由国防、治安秩序，伸展到经济、社会、自然生态环境等广阔领域。行政权的范围与强度大加扩展。

　　2.限权与控权-由于行政的扩张，为防止其对公民与法人权利的侵犯，防止权力的专横、腐败，所以必须同时加以适当限制，特别是对行政自由裁量权要有法律限制，对行政权力的行使上要加强程序限制。这是对行政权的立法限制。同时，要强调行政行为是应受司法审查与救济的行为，通过行政诉讼，对其具体的或抽象的（主要指行政立法）行为加以审查，对受侵害的公民和法人权利予以司法救济，使行政权承担法律责任，包括停止侵害和承担侵权赔偿责任。这是对行政权的司法控制。

　　以上两项，属以国家权力制衡行政权。

　　3.减权、放权-这是指为适应市场经济的客观要求，和改变在计划经济体制下行政权一统天下、过分集权的局面，要进行行政改革，将不应当由行政主体行使的某些权力，加以削除（如从市场的微观管理领域退出行政权力，对资源配置、生产计划、物价调整等等不再行使指令性权力加以干预，等等）；或自中央下放给地方（如地方税收，地方财政……）。特别是要实行政企分开，不去包揽国有企业的经营自主权，有的还可转为民营，所谓“抓大放小”。“抓”也不是抓企业的经营管理权，而主要是按市场运转规律，制定宏观或中观的“游戏规则”，正常情况下，自己不去玩游戏。正如意大利一位行政法学教授所说的：行政主体对“政策的制定，不再是定向于统治市场，而是定向于确保游戏的规则，使得这种游戏成为公正的、具有竞争性的、可自由进入的、具有透明性的和信息畅通的。”（注：［意］路伊萨·托尔奇亚：《法治与经济发展：意大利社会制度中的法律体系》，中国—欧盟法律研讨会论文，1997年11月，北京。）

　　4.分权-这是指把原本属于政府的部分行政权力，分给非政府组织去行使，以减轻政府的权力负担，也充分运用非官方或半官方组织所拥有的雄厚的社会资源（行业专家、经济实力、社会影响力等等），更好地去完成某一方面的行政任务。如美国的能源委员会、州际贸易委员会，在政府授权下，担任了能源分配与管理，州际贸易的协调等行政职能。在意大利，有些属于政府的社会管理职能，“也不再是由传统的国家机关来承担，而是由新的、被称之为独立机构的、拥有自身权力和权限的公共机构来承担。”如电讯、供水、保险、股票乃至铁路、航空等等过去为政府机构垄断的公用事业领域，逐渐由独立于政府之外的相应的公共机构如某行业的管理委员会管理，或由民营企业经营。意大利的“那些独立的管理机构拥有自身

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