们陆续发表和出版了一系列有关行政程序的论文、论著21；有关行政管理的法律、法规也开始规定相应的行政程序。如1987年国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》，1988年国务院发布的《行政区域边界争议处理条例》，1992年9月全国人大常委会通过的《税收征收管理法》，1994年全国人大常委会通过的《治安管理处罚条例》，这些法律、法规均就有关行政行为的程序作了明确、具体的规定。当—26—然，中国行政程序最典型的立法要数1996年3月八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》。该法较好地解决了对行政行为的程序制约问题，较好地体现了现代民主法治的精神和原则，其所规定的各项行政程序制度：如行政执法时的出示身份证件，表明身份制度、作出行政处罚决定时的说明根据、理由制度、决定前的调查和收集证据制度、决定中的听取当事人陈述和申辩制度、决定后的送达处罚决定书、告知当事人救济权利、救济途径的制度，以及作出较重大的行政处罚决定举行听证的制度，等等。特别是听证制度，对于保障行政行为公正合理进行，防止行政执法人员滥用权力，保护公民法人或其他组织的合法权益具有特别重要的意义。《行政处罚法》为中国行政程序立法积累了很好的经验，目前，行政立法研究组正准备在这一法律和其他规定行政行为程序的有关单行法律的基础上，制定统一的行政程序法典，以规范整个行政机关的行政行为，使体现现代民主、法治精神的公开、公平、公正原则贯穿在整个行政运作过程中。

　　「注释」

　　1 50年代初期和中期，中国还是比较重视法制的：国家制定和颁布了大量的行政管理方面的法律、法规，规定国家行政机关的组织、职权和国家行政机关对社会、经济、文化等各种事务的管理规则和管理方式（这个时期仅正式登载于《中央人民政府法令汇编》和《中华人民共和国法规汇编》的有关行政管理的法律、法规就有829个）。而且，这些法律、法规在实践中一般也能得到遵守和执行。尽管这个时期，中国的行政管理并非完全依法办事，甚至主要不是依法办事，而是依政策和领导人的指示、命令办事。但是，50年代中期以后，特别是到“文革”时期，连这种尚不完备的法制也未得到维系，不仅未能坚持和发展，反而遭到几乎毁灭性的破坏。那十多年时间内，中国无论是在行政管理领域，还是在其他领域，都是人治占主导地位，法制只是作为一种时而使用，时而不用的辅助性的管理工具（详见拙著《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年版第112—119页）。

　　2 1979年至1984年6年间，全国人大和全国人大常委会共通过法律、决议、决定约80件，有关行政管理的占39件，其中1979年8件，；1980年6件，1981年5件；1982年8件；1983年4件；1984年8件。

　　3 彭真：《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》，见《人民日报》1984年4月8日第一版。

　　4 夏书章在《机构改革与行政法》一文中提出，“在行政管理方面，也应该象刑事、民事等一样，要依法办事”（见1980年8月28日《光明日报》）。笔者在《加强行政立法，为“四化”服务》一文中指出：要实现宪法规定的民主、法制原则，“必须制定和完善有关行政机关活动规则的具体法律、法规”，“解决在行政领域有法可依的问题。在此基础上，再逐步建立、健全保障行政领域法制的各种机构和制度，解决行政领域有法必依和违法必究的问题）（见1982年8月6日《中国法制报》）。

　　5 参见拙著《行政法概论》，北京大学出版社1986年版，第189页。

　　6 参见罗豪才主编：《行政法学》、中国政汉大学出版社1989年版，第39页。

　　7 参见李鹏：《政府工作报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2号，第20页。

　　8 参见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第2号，第8页。

　　9 北京电视台前几年播放了一个电视剧，剧名叫《杨乃武与小白菜》。剧中主人公到刑部告“官”，好不容易争取到刑部升堂，但原告要跪着经过上有铁钉的砧板到堂。过此砧板后，原告之身鲜血淋漓。由此可见告官之难。然而这还只是告官员个人，告官府根本不被允许。

　　10 1954年宪法第97条和1975年宪法第27条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利”（1987年宪法亦有类似规定，这些规定所确立的“民告官”仍还只是告官员个人）。1982年宪法第41条规定：“中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”（这里确立的“民告官”，则不仅包括告官员个人，而且包括告官府，从而为建立行政诉讼制度提供了宪法依据）。

　　11《行政诉讼法》由行政立法研究组起草。行政立法研究组成立于1986年，主要由行政法学者、专家组成。该研究组成立的宗旨是研究中国行政法制发展的方向、目标及发展途径，为健全、完善中国行政法制向决策部门提出具体运作方案；其工作的主要方式是草拟各种重要的行政法试拟稿，提交立法机关正式起草和立法。该研究组成立之后先后草拟了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等法律试拟稿，并正在草拟《立法法》和准备草拟《行政程序法》、《行政许可法》、《行政强制措施法》、《规费征收法》等法律草案。

　　12 七届人大期间（1988—1993年），法院受理行政案件84305件，审结82129件，其中判决维持行政行为的占34.1%，判决撤销或变更行政行为的占20.5%，原告撤诉的占35.4%，作其他处理的占10%（见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第3号，第59页）。1995年法院共审结行政案件51370件，其中判决维持的占17.34%，判决撤销或变更的占15.82%，原告撤诉的占50.59%（其中因被告主动改变不合法的行政行为后，原告撤诉的占45%），作其他处理的占16.25%（见《中华人民共和国全国人大常委会公报》1996年第3号，第111页。）

　　13《国家赔偿法》于1995年1月1日起正式施行，法院于当年受理国家赔偿案件197件，审结154件，其中决定赔偿的64件。

　　14 在中国，“干部”这个词没有确切的涵义。有时指所有国家工作人员，有时则仅指一定行政级别（行政23级以上）的国家工作人员，更多的时候指所有担任一定负责职务的各类人员，如企业干部、社团干部、原农村的生产队干部、大队干部、学校的学生干部，等等。“干部制度”亦有广义、狭义之分，狭义仅指对一定行政级别以上国家工作人员的管理制度，广义则指对所有国家工作人员，甚至对所有担任社会负责职务的人员的管理制度。

　　15 公务员法起草小组最初由组织、人事部门的有关负责人员和学者、专家组成，以后国务院成立独立的人事部，起草小组即隶属于人事部，学者专家作为顾问，参与有关咨询、论证工作。

　　16《国家公务员暂行条例》共18章88条，除了规定上述制度外，还规定了公务员的义务、权利、职位分类、职务任免、培训、工资、保险、福利、辞职、辞退、退休、申诉控告以及公务员管理机构等。目前，立法机关正在此《条例》的基础上制定正式的《公务员法》，可望于今年出台。

　　17 1949年第一届全国政协通过的《中央人民政府组织法》规定，政务院设人民监察委员会，对政府机关和公务人员是否履行职责和遵纪守法的情况进行监督。1954年第一届全国人大通过的《国务院组织法》规定，国务院设监察部，对国务院各部门、地方各级国家行政机关，国营企业及其工作人员履行职责和遵纪守法的情况进行监督。

　　18 参见孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154—156页。

　　19 参见

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