或不当行为侵害，造成其人身或财产损害的公民一直实行一种称为“落实政策”的制度。“落实政策”包括很广的范围：涉及的人和事可以溯及几年、几十年；性质可以是政治性的（如“反右”运动和“文革”中的被害者）、政策性的（如“上山下乡”知识青年、民主人士）；工伤事故性的或行政机关及其工作人员日常执行职务造成损害性质的；落实政策的措施包括恢复城市户口、安排住房、安排受害人或其家属子女工作，给予经济补偿，等等。这种制度在不同的历史时期对于受害人虽然也起了积极的救济作用，但是其不足之处在于政策变化多，弹性大，标准不一，从而实行起来有失公正，导致很多应该得到救济的受害人得不到救济；同样的受害人有的能得到多种且较优厚的救济，有的却只能得到很微薄或根本得不到救济。由于没有统一的救济标准，这种“落实政策”的制度还可能导致执行政策的机关和工作人员的腐败。由于存在这些弊端，更由于90年代以来市场经济体制和“民告官”制度的推动，通过立法规范国家侵权责任，建立国家赔偿制度的呼声越来越高。正是在这种背景下，八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔偿法》13.该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿（即冤狱赔偿）两种国家赔偿，根据该法，公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿，而且可对司法机关及其工作人员在行使侦查、检察、审判、监狱管理职权时实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是中国在人权保护方面的一个重大进步，无疑体现了现代法治的精神。

　　四、人事管理从实行“干部制度”到推行公务员制度

　　中国在行政机关的人事管理上，过去长期实行与计划经济体制相适应的“干部制度”14.这种“干部制度”具有强烈的“人治”色彩：一个人进入国家行政机关任职，以及到何机关任何职，均完全取决于组织的分配，组织让干什么就干什么，没有个人的选择，也没有竞争。一个人在行政机关工作，当上“干部”以后，其晋升、提拔或调动工作也完全取决于组织（主要是组织的负责人），取决于国家的需要，个人的学识、才能和志趣都是次要的考虑因素。这种制度虽然在革命战争年代和新政权建立早期起过积极作用，但长此以往，整个国家工作人员队伍的生机、活力被窒息，导致国家机关运转不灵，效率低下。特别是当计划经济体制向市场经济体制转轨时，原“干部制度”的各种弊端更充分地暴露出来，以致于不改革旧人事管理制度，新经济体制即难以正常运作。正是在这种情况下，组织人事部门于1984年成立国家公务员法研究起草小组15，研究国家人事管理制度的改革和起草《公务员法》。经过八年多时间的艰苦工作，起草小组数易其稿，终于在1993年8月将法案提交国务院常委会议审议通过，国务院以《国家公务员暂行条例》的名称发布。该《条例》现已实行三年多时间，从中央到地方，各级公务员制度均已逐步建立，在人事管理很多重要制度的改革上取得了突破性的进展：（1）考试录用制度。国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的公务员，采用公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。（2）考核制度。行政机关设立考核机构，在部门负责人领导下，每年对公务员的德、能、勤、绩情况进行考核，确定考核等次，作为其晋升职务、级别和工资的依据。（3）奖惩制度。行政机关根据公务员的表现，对工作成绩显著和有突出贡献的公务员予以奖励，对违反义务、违反纪律的公务员给予处分。（4）职务晋升制度。公务员晋升要经过严格考核，审查其是否符合拟任职务的资格条件，并且要听取群众意见。根据需要，有时还要举行公开竞争考试，以保障公正、公平和选拔出优秀人才。（5）轮换制度。对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，有计划地实行职位轮换，以防止其拉帮结派，以权谋私。（6）回避制度。公务员之间有某种法定亲属关系的，不得在同一行政机关担任直接隶属于同一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作，公务员担任县级以下地方政府领导职务的，一般不得在原籍任职；公务员执行公务时，涉及本人或某种法定亲属关系人员的利害关系的，必须回避16.《国家公务员暂行条例》的发布和实施，使中国的人事管理制度朝法治的方向迈出了一大步。

　　五、政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督

　　根据中国50年代的政治体制，各级人民政府均由国家权力机关产生，接受国家权力机关的监督，国家权力机关的监督是一种外部监督，除了外部监督以外，政府内部还设立了专门的行政监督机关——监察部17，对行政机关及其工作人员履行职责和遵纪守法的情况进行监督。由于当时各级人大的制度还不尽完善，并没有很好地行使对各级政府的监督职能，从而对政府机关及其工作人员实施法制监督的主体主要是监察部。然而，到50年代后期，监察部也被撤销。这之后直至80年代，政府机关及其工作人员成了只监督他人而自己不受监督的特殊“公仆”。

　　法治是与权力制约与监督联系在一起的。没有制约与监督的权力必然导致滥用与腐败。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”18.中国通过文革的教训已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性。因此，80年代初期通过的宪法，加强了各级国家权力机关对政府的监督力度，如规定全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；全国人大和全国人大常委会有权组织特定问题的调查委员会，对特定问题进行调查；全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常务委员在开会期间，有权依法定程序对国务院或国务院各部、委提出质询，等等19.其次，也是非常重要的一项措施，即是1986年，六届全国人大常委会第十八次会议决定重新设立监察部，对国家行政机关贯彻实施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守法的情况进行监督。监察部成立以后，办理了许多大案要案，揭露和处理了一大批上至省、部级，下至普通科员、办事员的违法乱纪和各种腐败行为的案件。再次，就是建立行政诉讼制度，通过人民法院审理行政案件对行政机关依法行使职权的行为进行监督20.权力机关、监察机关和司法机关的监督，即构成了目前中国比较严密的行政法制监督体系和机制。当然，目前这个体系和机制仍有缺陷和不足，需要进一步改进和完善。

　　六、对行政权的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约

　　中国在“文革”以后，开始注重对行政权的控制和制约，建立了各种相应的监督制度，形成了较为严密的监督体系和机制，这已如前所述。但这种监督和制约往往是只及于权力行使之前或权力行使之后，权力行使之前是通过法律确定行政机关权力的界限，使其不得无限行使权力；权力行使之后是通过各种监督途径追究行政机关及其工作人员违法行使权力的法律责任。但法律恰恰忽略了对行政权行使过程的规范，忽略了从程序上对行政行为的制约。现代社会，法律往往不得不赋予行政权很大的自由裁量空间，人们很难在实体上对其进行严密的规范。因此，在现代社会，程序控制是保障行政权合法、正确行使，防止其滥用和侵犯公民权利自由的必不可少的条件。80年代中期以后，中国方开始认识到程序制约和加强行政程序立法的重要，学者

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