行制度。这是由我国当时的体制和行政行为方式决定的。改革开放以后，高度集权的体制被冲破，社会结构也发生了全方位的深刻的变化。以搞活企业为中心的经济体制改革，首先实行政企分开，并赋予企业独立经营、自负盈亏的法人地位。这就使企业逐步摆脱了从属于行政机关的地位，而成为行政法律关系中独立的一方主体（外部行政相对人）。与经济体制改革相伴的其他方面的改革，也使行政机关与公民和其他社会组织之间的关系发生了类似的变化。这是问题的一个方面。另一方面，与行政相对人地位的变化相适应，行政机关行使行政权力、实施行政行为的方式也发生了深刻的变化，与隶属型关系相适应的行政指挥、行政命令、对人财物直接支配的方式逐步减少，而行政立法、行政许可、行政处罚、行政合同、行政强制执行等间接管理方式，或从无到有，或适用的领域逐步扩大，并逐渐成为行政行为的主要形式。发生这种变化的原因主要是，行政相对人在摆脱了从属性地位以后，其所从事的经营或其他社会活动，都有其特定的利益追求，都有可能置国家利益或公共利益于不顾，实施危害社会、危害公共利益的违法行为。改革要求行政机关减少或放弃行政命令等行为方式，但不是放弃所有的行政管理。在承认行政相对人独立地位的情况下，行政机关有权力、也有责任对违法的行政相对人进行处罚或作其他相应的处理。在相对人不履行行政处罚或其他行政处理等具体行政行为所确定的义务时，必须有相应的公共权力确保上述义务内容的实现。这是公共秩序的要求，也是具体行政行为自身效力的体现。在这种情况下，行政强制执行制度便应运而生。

　　改革开放之初，面对行政相对人不履行具体行政行为所确定义务的实际情况，一些行政管理领域的单行法律、法规开始对执行问题作出规定。基于当时的理解，并根据各个行政管理领域的不同情况，确立了不同的模式。有的规定由作出具体行政行为的行政机关申请法院强制执行，有的规定由作出具体行政行为的行政机关自行强制执行，有的规定既可以由行政机关自行强制执行，也可以申请法院强制执行，有的则对执行问题未作任何规定。1989年制定的《行政诉讼法》在已有法律、法规规定的基础上，试图对行政强制执行问题作较为统一的安排，便形成了该法第66条的规定。此后制定的单行法律、法规，都是在上述框架内进行模式选择，即使对行政强制执行问题未作规定，根据最高人民法院的司法解释，也推定行政机关可以申请人民法院强制执行。[11]

　　无论从规定“可以申请法院强制执行”的法律、法规在所有规定行政强制执行的法律、法规中所占比例来看，还是从《行政诉讼法》第66条和《司法解释》第87条的一般性规定来看，行政机关申请法院强制执行，即非诉讼行政执行，都是我国行政强制执行制度的主要组成部分，完全由行政机关自行强制执行的主要限于以下两种情况：[12]一是需要及时执行或现场执行比较多、而在时间上不容行政机关申请法院强制执行的，如交通、治安和海关管理方面的强制执行；二是涉及限制人身自由的行政处罚行为的强制执行。除上述两种情况外，我国法律、法规一般不专门赋予行政机关自行强制执行权。需要强制执行的，由作出具体行政行为的行政机关或具体行政行为确定的权利人申请法院强制执行。

　　在上述制度框架内，我国各级人民法院根据《行政诉讼法》和其他有关法律、法规的规定，从1989年-1999年底，共受理非诉讼行政执行案件1731917件，其中仅1999年就受理362863件。[13]非诉讼行政执行案件的上升幅度和绝对数字都比较大。可见，我国非诉讼行政执行在具体行政行为内容的强制实现中发挥着重要作用。

　　回顾我国非诉讼行政执行的发展历程，在90年代以前有关非诉讼行政执行的阐述中，找不到回答为什么要选择非诉讼行政执行的文字，所能找到的倒是不赞成的意见。[14]90年代初期，面对我国非诉讼行政执行的现实，有的学者对实行非诉讼行政执行的理由进行了阐述。[15]但这些理由，侧重于分析行政机关拥有较大行政强制执行权的危害性和不适宜性，并没有正面回答我国为什么主要选择非诉讼行政执行的问题。近来，有学者撰文指出，我国之所以要采取非诉讼行政执行制度，主要是基于以下三方面的考虑[16]：一是对行政行为采用非诉讼行政执行，可以由法院对行政行为审查后再予以执行，这有利于保护行政相对人的合法权益，有利于监督行政机关依法行使职权。二是主要采用非诉讼行政执行制度有利于集中行政强制执行权，降低行政强制执行的成本。如果每个行政机关都建立一支强制执行队伍，行政管理人员将会在现有的基础上成倍增加，这势必增加行政强制执行的成本，增加国家的财政负担。三是由法院集中统一行使强制执行权，有利于防止执行过程中的违法乱纪行为，保证执行行为的规范化，从而减少国家的赔偿责任。上述对采用非诉讼行政执行制度理由的阐述是有说服力的。但行政机关自行强制执行制度同样存在很多优点，它至少在形式上有利于提高行政效率。

　　在我国，以“效率优先，兼顾公平”为总体制度安排和政策取向的情况下，为什么会选择至少在形式上不利于提高效率的非诉讼行政执行呢？细加分析可以发现，至少还有以下几个方面的认识、观念和事实的支持：

　　第一，视执行权为司法权的认识。该认识的实践依据源于刑事和民事执行制度。我国在改革开放之初，关于强制执行的法律规定仅限于刑事和民事诉讼法，而刑事强制执行和民事强制执行都是由法院或者在法院的指挥下实施的，因而，强制执行权一直被人们视为司法权。既然强制执行权是司法权，就只能由作为司法机关的法院行使，而不能由行政机关行使。

　　第二，强制执行权的行使涉及到对人身权和财产权强制措施的采取，需要严格的实体规则和程序规则的控制。[17]而在当时，行政法和行政程序尚不为一般人所知或知之不多。加之1982年颁布的《民事诉讼法》（试行），已规定审理行政案件适用该法，[18]行政执行案件属于行政案件，将行政执行案件交法院执行也顺理成章。再有，由作为国家专政机关的法院行使强制执行权，既可以避免行政机关滥用执行权损害公民、法人和其他组织的合法权益，又可以维护行政机关依法行使职权。

　　第三，法院地位和威信的提高及当时法院执行的有效性促使更多的法律选择非诉讼行政执行。改革开放之初，由于法律不健全和传统观念的影响，行政机关主要依政策办事，在行政执行环节上，表现为手段不多，力度不够，威信不足；而法院基于其地位和威信，由它出面执行可以弥补上述不足，[19]达到实现具体行政行为内容的目的。这促使更多的法律选择非诉讼行政执行。我国非诉讼行政执行的这一发展历程，也从一个侧面说明，“法律的生命在于经验，而不在于逻辑。”

　　第四，行政机关作为行政法律关系当事人的一方的地位和对滥用权力的担忧，也支配着对非诉讼行政执行的选择。我国既有的刑事和民事执行，虽然都是由法院或者在法院指挥下执行，但在法院内部，作出执行依据的机构和负责执行的机构是分立的，即审执分立，而且，刑事和民事执行都是由处于中立者地位的机构负责执行。这样一种制度安排，对行政机关自己作出具体行政行为，再由行政机关自己执行具体行政行为是一个冲击。行政机关作为行政法律关系当事人一方的地位和对行政机关滥用行政权的担忧，也影响着在行政机关自行执行和法院非诉讼行政执行之间，倾向于选择非诉讼行政执行。

　　如果上述分析能够成立，则进一步说明我国的非诉讼行政执行制度是在行政行为内容的实现，因相对人既不提起诉讼又不履行而受阻的情况下，出于对滥用行政执行权的担忧

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