存在从字面含义理解和认识行政强制执行的习惯。我国有不少行政法学教科书就把涵盖行政自行执行和法院非诉讼执行的行政强制执行划归行政行为的范畴。[7]这种理解和认识，对于从总体概况上把握行政强制执行是有帮助的，但也存在过于粗疏和界定不准确的问题。将非诉讼行政执行与行政自行强制执行共同置于行政强制执行制度之下，主要是从确保行政义务实现、从执行依据和执行内容相同或一致的角度考虑、设计的，但这丝毫不意味着对二者的差别、甚至属性上的差别可以忽略不计。事实上，理论界和实务界对行政机关自行强制执行属于行政行为的范畴基本无异议，对法院非诉讼行政执行的属性，却存在较大的争议，并形成两种截然不同的观点：

　　一种观点认为，“行政决定（行为）强制执行就其内涵来说是行政机关的行政行为，而不应该是其他国家机关的行为。人民法院依申请强制执行行政机关的行政处理决定，是行政强制执行的继续和延伸。人民法院实施强制执行，在某种意义上是受行政机关的委托，代行政机关实施强制执行。”[8]依此观点，既然法院是应行政机关的申请，受行政机关委托，代行政机关强制执行，那么，法院的非诉讼行政执行就理当属于行政行为。依此观点，也极容易导出法院在非诉讼行政执行中不必进行审查，只需径行执行的结论。这显然与新《司法解释》的思路不相符，与非诉讼行政执行本身的属性也不一致。

　　另一种观点认为，我国法院实施的非诉讼行政执行属司法行为。其理由主要有：其一，符合《行政诉讼法》第66条的立法本意。相对人不起诉，并不能说明具体行政行为合法，对相对人不起诉的具体行政行为，除非相对人自愿履行，行政机关要想强制执行，原则上必须经过人民法院的司法审查；其二，如果将法院的非诉讼行政执行理解为具体行政行为的继续，那么，法院对具体行政行为的执行就成了被执行的具体行政行为的有机组成部分，法院对该具体行政行为进行审查就实属没有必要。这同建立非诉讼行政执行制度，排斥或阻止违法具体行政行为进入执行过程的初衷不相符；其三，非诉讼行政执行制度作为法院诉讼审查具体行政行为之外的一种审查方式、一种审查制度，可以体现突出保护相对人合法权益的精神。[9]笔者赞同这种观点。

　　行政机关自行执行和法院非诉讼行政执行，这两种属性不同的执行能否共同置于行政强制执行之下？这需要从二者的共性中寻找答案。无论是行政机关自行执行，还是法院非诉讼执行，虽然属性不同，但二者都是确保具体行政行为确定的义务得以实现的行为或制度，二者都以生效的具体行政行为为执行的依据。可以说，二者的目标追求和执行的内容是一致的。不仅如此，面对不履行生效具体行政行为确定的义务的现实，从立法上来说，要么选择行政机关自行强制执行，要么选择法院非诉讼行政执行。这就产生了行政机关自行执行和法院非诉讼执行相协调的必要性。只有将二者置于共同的制度-行政强制执行制度之下，才更有利于协调二者的关系。因此，笔者主张，行政强制立法应将行政机关自行强制执行和法院非诉讼行政执行置于行政强制执行之下，作通盘考虑并加以规范。

　　二是非诉讼行政执行与诉讼执行的关系。这里的诉讼执行，仅指行政诉讼执行。我国有学者认为，“凡行政诉讼强制执行，必须是执行行政诉讼的司法文书，而不是执行行政的法律文书。而执行行政诉讼法律文书的组织，根据行政诉讼法的规定，是人民法院或有执行权的行政机关”。[10]这种分析和判断实际上回答了两个问题：一是行政诉讼执行所执行的法律文书应是行政诉讼司法文书的问题。根据《行政诉讼法》和新《司法解释》的规定，行政诉讼司法文书应是法院的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书。二是行政诉讼执行的执行组织应是人民法院和有执行权的行政机关的问题，这有《行政诉讼法》第65条第2款和第3款的规定为依据。上述两个问题的回答仍有遗漏的问题存在。遗漏问题之一，既然行政诉讼执行所执行的法律文书应是行政诉讼司法文书，而行政诉讼执行的执行组织又可以是法院和有执行权的行政机关，这无异于说行政机关可以成为强制执行法院行政诉讼司法文书的组织。这到底是怎么回事？上述分析和判断没有涉及。遗漏问题之二，行政诉讼执行的执行组织在何时何种条件下是法院？何时何种条件下是行政机关？上述分析和判断也没有涉及。

　　其实，行政诉讼执行因执行的司法文书内容的不同而不同。为行文方便，这里仅以行政判决书作为典型例证展开分析。法院的行政判决（书）因对被诉具体行政行为态度的不同，大致可以划分为两类：一类是撤销被诉具体行政行为的判决，简称撤销判决。对撤销判决的诉讼执行，往往是以作出具体行政行为的行政机关为被执行人，执行主体是法院，所执行的法律文书也是法院的撤销判决。这种诉讼执行与本文所讲的非诉讼行政执行没有本质性联系，故不在本文的研究之列。另一类是维持或部分维持被诉具体行政行为的判决，简称维持判决。这种判决的内容和作用实质上是认可或部分认可被诉具体行政行为的合法性和效力，经法院生效判决维持的具体行政行为，其存在和效力至少在法律上是不容置疑的。对维持判决的诉讼执行与对撤销判决的诉讼执行相比，就没有那么简单了。首先，维持判决的作出和生效，表明一个新的、以认可或部分认可被诉具体行政行为效力为内容的诉讼判决产生了、生效了。与此同时，经诉讼争执的被诉具体行政行为的合法性和效力，取得了维持判决的认可。其次，维持判决的作出和生效，形成了两个法律文书并存的局面，一个是行政判决，一个是具体行政行为。而且两个法律文书之间有无法割舍的关系，具体行政行为及其引发的诉讼，是法院作出维持判决的导因，法院维持判决是具体行政行为的合法性和效力得到认可的形式或结果。第三，由维持判决的内容所决定，脱离开被维持的具体行政行为，仅仅对维持判决进行诉讼执行，不仅不是申请执行者所追求的，而且也没有实际意义。

　　笔者认为，只有将对法院维持判决的诉讼执行容纳在对该判决维持的具体行政行为的执行之中，对维持判决的诉讼执行才有实际意义。毋庸讳言，无论从理论上分析，还是从《行政诉讼法》的规定来看，法院的行政判决是应该和能够通过诉讼执行强制实现其内容的。但对行政诉讼维持判决，却不便作这样的理解。根据新《司法解释》第94条关于“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”（当然有例外）的规定，经过诉讼审查并被法院判决维持的具体行政行为，从法院维持判决生效之日起，其效力得到了法院正式的认可，也具备了可执行性。对这类可执行的具体行政行为，完全可以比照非诉讼行政执行的办法处理，即法律、法规赋予行政机关强制执行权的，由行政机关自行强制执行；法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，由行政机关申请法院强制执行；法律、法规规定既可以由行政机关自行强制执行，又可以申请法院强制执行的，由行政机关选择到底采用哪种执行方式。与非诉讼行政执行不同的是，被执行的具体行政行为的合法性和效力已经过法院的诉讼审查并得到了法院判决的认可，法院受理这类具体行政行为的执行，完全不必再进行审查，而只须径行执行即可。由此看来，非诉讼行政执行与行政诉讼执行之间，在维持判决的执行这一环节上，存在非常密切的关系。

　　二、 我国选择非诉讼行政执行制度的原因和理由

　　从新中国建立到改革开放，我国基本上不存在行政强制执行制度，也不存在作为行政强制执行制度重要组成部分的非诉讼行政执

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