监管机关管理不善往往有直接的关系，除了一些突发事件外，大部分监管机关都负有一定的责任。而且由于特别权力关系的缘故（下文详述），监管机关对被监管人附加了较多的限制，因此他们也应承担更多的义务，对被监管人员的人身安全负有照顾之责，以实现权利义务的平衡。《国家赔偿法》只考虑有关部门及其工作人员的侵害行为而不考虑同是被监管人员的侵害行为不利于被害人的保护。只有既强调对施害人的惩处，又强调监管机关的职责，才有利于从源头上防止被监管人员之间的人身侵害。

2、《国家赔偿法》第十五条的规定都是积极作为的行为，即监管机关及其工作人员作出了不合法的行为给被监管人员的人身造成损害的应予以赔偿，而对由于不作为而导致被监管人员的人身损害的赔偿的问题未作出规定。当监狱管理机关及其工作人员不积极行使职权造成被监管人员之间的人身损害时，这样的规定就使被害人的赔偿请求于法无据了，他们既不能请求行政赔偿又不能请求刑事赔偿。而且《国家赔偿法》第十五条的规定没有像第三条中关于“行政赔偿”范围的第五款的规定“造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为”，此款可被视为“兜底条款”，通过这一款的规定，可以将行政不作为纳入到行政赔偿的范围之内。而在十五条的规定中并没有这一款的规定，这就将司法赔偿作扩大解释的路堵死。因为在监管场所被监管人员受其他被监管人员的伤害往往与监管机关及其工作人员的消极不作为联系在一起。

其实在此时，监管机关及其工作人员恰恰应该积极在行使职权的。因为公民具有享有法律上的权利，人格尊严不受侵犯，即使在失去人身自由的时候，人格尊严仍应受到尊重，国家亦有义务排除对其人格尊严的侵犯。正如台湾学者所概括的“人性尊严的保护的要求，意指国家权力更进一步负有积极的行为义务，在人性尊严受侵害，尤其是受第三人侵害或私人侵害的情形，负有防御侵害的义务。”[6]也就是说，在被害人人身受到限制时，监管机关及其工作人员负有积极作为的义务，消极不作为就应承担法律责任。

（二）、此类行为性质分析

监管场所里的监管行为，是否属于行政行为，这在劳动教养所、派出所、少管所这些场所也许并无异议，但对于监狱和看守所里的行为是否属于行政行为则存在不同看法。其实这类行为应属于行政行为，看守所和监狱应属于公务法人的范畴。

如前所述，依我国法律的规定和部分学者的认识，看守所对犯罪嫌疑人的关押与监狱里的监管行为属于司法行为。但也有学者指出，监狱管理行为应归为行政行为。理由如下：首先，从监狱的性质来看，我国的监狱是由司法部统一主管、由各地我监狱管理部门具体管理的，而无论是司法部门还是监狱管理部门都是国家的行政机关，监狱的行政管理人员即狱政警察属于国家公务员而不是司法人员。其次，从狱政管理的工作特点来看，完全符合行政行为的特征，所以，狱政管理行为属于典型的行政行为。[7]其实看守所和监狱应属于公务法人。所谓公务法人，又称公营造物，就是掌握于行政主体之手，由人与物作为手段之存在物，持续性地为特定公共目的而服务。[8]公务法人与相对人的关系可分为公法关系与私法关系两种，公法关系应属于行政行为。

早在二十世纪二十年代，我国行政法学者白鹏飞在其著作《行政法总论》中就在论及特别权力关系时提及被监管人员与监管机关的关系的性质问题，认为囚犯与监狱之间的关系属于特别权力关系。“特别权力关系乃属于当事人一方对他方在一定范围内有命令强制之权力，而相对人负有服从其强制之义务之两主体间法律关系之谓。而在特别权力关系中又有公法、私法之区别。公法特别权力关系存于国家与人民间：有公法上勤务关系，如官吏、兵卒；公法上营造物利用关系，如国立、省立、县立各学校之学生、感化院之院生；因特许而执行公务所生特别监督关系，如公共团体受公企业特许之企业等、律师；特别保护关系及特别监督关系，如监狱中之囚徒、预戒命令之属之；公共组合与社员关系等凡六种”[9]而凡属于特别权力关系中有权作出命令的主体的行为自然应归为行政行为。

既然是行政行为，其造成的不法后果就应承担国家赔偿中的行政赔偿责任。

三、监管机关对被监管人员人身伤害的责任

由于被监管人员所处的特殊地位，法律必须对他们的保护问题予以特殊的关注，以体现人权保护的原则。因为“人权是对由政府及其官员所代表的社会的正当要求。他们并不直接指个人在某种法律或道德秩序中可以享有对抗旁人的权利，尽管对抗社会的权利可能来自个人间的权利，而且两者都可以有赖于同样的道德原则。人权是政府有可能对个人做什么的限制；它们还包括社会有责任为个人做什么，人权与人的自由并不抵触，它们包括处于自由状态的权利，不仅是关于什么的自由，而且是获取什么的自由还包括拥有什么和成为什么的权利。”[10]现有法律的规定就不利于他们的合法权益的保护。建议我国的《国家赔偿法》作如下的改进，以加强监管机关的责任，减少被监管人员的人身伤害：

（一）、将因监管机关的失职与不作为而造成的被监管人员人身伤害赔偿请求归为行政赔偿，监管机关及其工作人员对被监管人员的人身伤害也应归为行政赔偿的范围。如上所述，被监管人员与监管机关的关系应属于行政关系而非司法关系。归为行政赔偿关系，其所产生的法律纠纷有一系列的救济手段，比司法赔偿关系更易形成对被监管人员的保护。尤其是由于监管机关及其工作人员的行为的责任追究更为方便。[11]值得注意的是，在刑事诉讼中，如果是行使侦查、检察、审判机关及其工作人员在行使职权时的侵犯被监管人员人身的，应按《国家赔偿法》的规定，来由以上机关承担刑事赔偿责任，如果是在刑事诉讼中，被监管人员在监管场所受到了非上述司法机关和司法人员的人身侵害，监管场所仍应承担行政赔偿责任，以强化监管机关及其工作人员的责任意识。

（二）、对被监管人员的人身伤害中监管机关及其工作人员的归责原则问题。有人认为，对于行政违法，应采用过错原则，即故意或过失。任何既不属于故意也不属于过失的行为，均不构成行政违法。[12]也有人认为，只要行为人客观上违反了行政法律规定，就构成行政违法，而不必过问主观是否有过错。除非法律另有规定的，称之为客观违法原则。[13]无论何种原则，在被监管人员人身受到侵害的情况下，只要被监管人员被他人侵害，就可证明监管机关有过错，应承担赔偿责任；或其遭受危险需要监管机关的帮助而监管机关拒绝帮助造成的损害也应承担行政赔偿责任。在监管场所被监管人员受到的损害可分为积极的损害和消极的损害。积极的损害是监管机关和监管人员采取积极作为的方式违法作出了损害行为，如对被监管人员进行殴打虐待或指使其他被监管人员对其进行殴打及虐待；消极的损害是监管机关和监管人员在被监管人员受到损害时应予以制止而不加以制止或应采取措施而未采取措施而造成的损害。

当然法律应作一些排除责任承担方面的规定。因不可预见的伤害可不负责任，如尽到注意的义务，但不可预防的突发事件，可不负责任。例如突发事件中，如其他被监管人员在劳动中或监管场所里，迅速且无征兆地将另一被监管人员打伤或杀害。

（三）、被监管人员的自杀自残行为，监管机关应不应该承担责任的问题。《国家赔偿法》中第五条第二款规定：“因公民法人和其他组织自己行为致使损害发生的”和第十七条第五款规定：“因公民自伤自残等故意行为致使损害发生的”“国家不承担赔偿责任。”其实这一问题应作具体分析。如果是被监管人员因对生活绝望或抗拒改造而自杀，监管机关当然不应该承担责任。但如果是因为监管机关及其工作人员滥用职权，采取殴打虐待或指使其他被监管人员殴打或虐待被监管人员造成其难以忍受而自杀或自残的；或监管机关及其工作人员怠于职守，使被监管人员不堪忍受其他被监管人员的殴打和虐待而自杀或自残，那么监管机关仍应该承担消极不作为的责任。

至于在劳动过程中工伤事故的责任问题，应依据《劳动法》和《工伤保险条例》的规定为从事劳动改造的被监管人员进行劳动保险，在劳动中的受伤行为可按一般的工伤来处理。如果未给被监管人员进行劳动保险的，被监管人员在劳动过程中受伤或死亡的监管机关应给予适当的赔偿。