比。于是普遍在立、破案数据上做手脚，搞平衡，以致刑事隐案底数不清，立破比率虚实难辨，造成历年破案率偏高的假象，结果一级蒙骗一级。即使有的地方明知很难达到脱离实际的指标要求，但迫于重重压力，在刑事立案统计上不得不掺杂水分。似乎中国警方盛行多年的高破案率一旦降下来，与传统定势、各界期望和自身脸面都过不去，于是年复一年置身于立案不实的阴影之中。

　　二是现行公安体制的局限。目前，全国公安机关实质意义上的警务体制改革尚未深入。从中央到地方基层，在警务序列、机构、警力组合上的“倒金字塔”结构，与一线警方实质承担的“正三角型”任务，形成鲜明反差。加之各项法定的公安业务职能分工愈来愈细，基层公安机关担负的非刑事侦查如治安管理与社会服务职责愈来愈重，处于实战前沿的城市分局、县、市公安局内设机构一般都多达二十来个，基层派出机构则达数十个，因而真正用于侦查破案的警力往往只占全局总警力的10％左右。虽然全国范围内开展刑侦改革以来，许多地方刑警所占比例已增加到17％左右，但公安部要求的由刑侦部门全权承担全部破案责任和侦审一体化等改革设计理想模式，在一些地方却没有配套运行，使刑侦工作实则较改革前有所弱化。尤其是覆盖社会面的责任区的刑警中队建设，因警力、办公用房和装备投入难以到位而举步维艰；以安全防范为重心和以“发案少、秩序好、群众满意”为目标的派出所工作改革，同刑侦改革的打防关系也难以界定和衔接。相对于原来基层派出所大都承担本辖区的侦破任务，与目前几乎全靠刑侦部门孤军破案的情形对照，基层警方实际投入侦查破案的警力，反而相应减少。由于只能以有限的刑警力量突出抓大打恶，难免在刑事案件主攻方向上，顾此失彼。近年来，各级公安机关按公安部的有关规定，自上而下重新划分多警种各自负责管辖本业务范围内的刑事案种，无形中又冲击了原本较强的“传统”刑侦部门的受案范围与职能，因为各地警方的侦查业务机构重新分权组建，侦技专门人才平均指派分配，使得基层公安机关无法实现整体作战、建制统一的大刑侦格局。况且，由于条块领导关系的某些不顺和地方保护主义的干扰，导致各侦查警种在受案管辖上的内耗与空档，一些犯罪隐案乘虚而生。

　　三是警务保障困难。虽然党中央、国务院已再三强调各级党委政府要切实保障公安机关“吃皇粮”，以确保公安机关治理“三乱”，不搞利益驱动，严格公正执法，并由中央财政对地方警务急需项目给予必要的投入。但不少地方尤其是“老少边穷”地区因经济发展仍未走出低谷，当地政府财政紧张，连保住全体民警的人头“裸体工资”都勉为其难，于是公安机关刑事执法办案的旅差与加班补助、勘验器材和车辆油料消耗、装备更新、后勤福利及基建维修等费用几乎全靠罚没返回。这些地方的刑侦部门既要穷于对付频频发生的大要恶性刑事案件，又得千方百计的自谋生路，试办一些可罚没、能创收的“油水”案件，无力深挖细查那些只有大量耗费付出、却无所谓“好处”的刑事隐案。况且，还有一些大都由城乡派出所和治安管理部门管辖的可高额罚款案由，如“黄、赌、毒”案件，其中有些已明显构成刑事犯罪，本应移送刑事立案侦查的，却因热衷于罚没创收，而降格作治安处罚结案。如怀化市公安机关1999年度作刑事立案的强迫容留介绍卖淫、制贩淫秽物品、聚众赌博案由，分别才9起、2起与12起；而同年上述案由作治安处罚结案的，则分别多达110起（卖淫嫖娼则为1322起）、198起与2793起，竟分别为刑事论处的12.2倍、99倍与232倍（注：怀化市公安局1998、1999 年度业务数据比较表［R］。1998.1999.）。即使考虑到类似案由罪与非罪的区别因素，但仍不能排除如此众多的仅作治安处罚的众多“黄”、“赌”案由中，警方因利益驱动，以罚代刑，大量漏立刑事案件的“老大难”问题。

　　四是政法几家的相互钳制。公检法三机关在刑事诉讼职能上各有侧重，往往产生法律适用和案情定性上的差异使许多案件被退回补充侦查、不起诉或作出无罪判决，很难一致断定。长此以往，使得警方对类似的疑难案由，仅凭惯例、负面经验作出不立案决定，成为隐案。还有一些地方，因劳改劳教场所的改造、挽救工作不尽如人意，减刑、假释、保外就医、监外执行控制不严，刑释解教人员重新犯罪率偏高；或因刑事看守羁押场所人满为患，压力太大，成文不成文地对凡可能只判三年以下有期徒刑及拘投的犯罪嫌疑人，实行“变通”做法，大都以劳教手段处理结案，甚至对类似罪案只立易不立难，或可立可不立的则不立，造成隐案。如湖南省高级人民法院根据有关司法解释，将个人盗窃数额巨大的起点规定为一万元以上，盗窃数额特别巨大的起点规定为五万元以上。据此，当地警方对盗窃数额不足一万元案犯，常常只以劳教手段结案处置。据统计，1998～1999年度， 怀化市公安机关决定报送的1243名劳教对象中，属盗窃案由的达626名，为两年劳教总人数的50.4％；占两年所立全部盗窃案件涉嫌案犯1625人的38.5％（注：怀化市公安局1998、1999年度业务数据比较表［R］。1998.1999.）。

　　（二）被害人不报案的原因

　　在诸多犯罪隐案中，被害单位、群体和个人，因种种原因没有投诉，不愿或不敢报案，大致有下列情形：

　　一是担心名誉受损。很多被害人因碍于情面、维护隐私、或为保住名声、害怕家人亲朋或所在单位指责，忍气吞声，宁愿自食苦果，拒不报案，尤以女性被害人、在校青少年被害人以及知识阶层被害人、公务员被害人最为典型。如怀化市麻阳县警方1998年8 月就曾侦破蒙面大盗谭某累累入室行窃、抢劫，先后伺机强奸50余名妇女的恶性系列案件，从发案到破案前，历时一年多，众多受害妇女竟无一人报案，直到警方结案取证时才默认被奸事实。青少年被害人，因害怕父母、学校和单位责备而不报警的案件也较多。还有一些国有企事业、金融信贷、行政机关等单位，发生资产资金被骗、被盗或被损案件，为保全单位名声信誉，防止所谓负面影响，而自行私了被害事实或内部消化财物损失，却不投诉报警的案例，也常有发生。

　　二是害怕遭到报复。因为与犯罪行为人具有同事、业务、亲朋或上下级关系的被害人，害怕打击报复，没有报案，如人身伤害、侵犯公民民主权利和侵犯财产等案件。尤为典型的是那些被某些流氓犯罪集团、带黑社会性质犯罪或恐怖组织控制的区域、行业和单位，以及受制于犯罪行为的受害人，如在“三资”企业、金融业、建筑业、娱乐业、出租车业、废旧物品收购业和流动暂住人口密集区、城郊结合部、边远乡镇地段，其直接或间接受害人对侵犯自己人身、财产权益或危害公共安全、破坏市场经济秩序，妨碍社会管理秩序等犯罪行为，隐匿案情、拒不报警的案例，则更为多见。

　　三是顾及连带责任。有些被害人自身实施了违法犯罪行为因为害怕暴露，或者对受侵害事实自己也有一定过错责任，因而不敢报案。特别是那些群体内部成员参差不齐、组织管理松散混乱的行业、单位和群体，因担心社会治安综合治理检查考评一票否决，害怕当地警方依法追究单位连带过错责任，或恐惧主管部门、有关方面追索被害损失与赔偿，对发生在本单位、团体或群体的重大责任事故、玩忽职守、诈骗侵占财物、制贩伪劣产品、非法经营或流氓斗殴、黄赌毒等违法犯罪案件，持搪塞遮掩态度，而不报警报案的，真是不胜枚举。

　　四是怀疑警方无能。有些直接或间接受到犯罪行为侵害的单位、群体和个人，对警方能否破案、挽回损失持怀疑猜测心理。认为即使投诉、报案，警察也管不过来，或者因为自身已遭受的人身、财物利益损失并非惨重不堪，类似受害情形曾

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