公民与生俱来的权利和自由不受非法剥夺，严格地规定国家机关的职权范围和行使职权的程序，而且还建立了有效的监督体系和制约体系。

　　其次，上面的阐述主要立足于政治理论的一般原理，在具体的政治实践中，通过宪法保障权利制约权力实际上是资产阶级的政治需要。资本主义商品经济的发展不仅极大地推动了法律制度的发展，实现了经济领域的法治，而且还导致了经济和政治的分离，即经济和政治的二元化：生产资料所有者尽管也是国家权力的真正所有者，但他们并不直接行使国家的政治权力，而是由他们的政治代表以社会的名义来行使政治权力。这就需要有效的机制来确保经济上占统治地位的人们也能在政治上居于主导地位。由宪法确认的权利制约权力机制却能较好地满足这一要求。因此，宪法的出现实际上是权力与权利矛盾、冲突的结果。

　　在此需要说明的是，从观念源流来说，确认权利制约权力的宪法之所以能在法律体系中处于至上权威，主要源于自然法观念的产生和发展。第一，法治所称之“法”最初是指自然法。自然法学说不仅认为自然法是正确的理性和正义的基础，而且宣称人人都享有与生俱来的自然权利，宪法并不是赋予而只是予以确认而已，这样，法高于权的正义观、价值观乃得以确立。第二，尽管在古希腊的法文化中早已包含着自然法哲学的萌芽，但无论是柏拉图、亚里士多德，还是斯多葛派，都还没有明确地将自然法置于“最高法”的地位。只有在罗马共和国后期，随着世界性国家的逐步建立，原有的市民法无法适应多民族的法律生活，需要一种普遍适用并具有至高无上地位的法律原则时，自然法的“最高法”观念才真正产生。〔23〕具体地说，罗马人不仅把自然法理解为一种可以把握的正确理性，而且还进一步将其世俗化，将其揉入实定法的建设中，试图假自然法之名树立起实定法的权威。当历史发展到资本主义社会初期伴随着商品经济的发展，那种呼唤“最高法”的客观历史条件重又出现时，赋予规定权利制约权力的宪法以至高无上的权威也就是历史的必然。

　　（三）权利制约权力：宪法内容的核心范畴

　　尽管从内容上说，作为根本法的宪法涉及国家生活的各个方面，但其基本内容仍然可以分为两大块，即国家机关权力的正确行使和公民权利的有效保障。然而，这两大块并非地位平行的两部分。就它们之间的相互关系来说，公民权利的有效保障居于支配地位。

　　首先，人民主权是宪法的最高原则。既然人民成为国家权力的所有者是宪法产生的政治原因，那么在制定宪法时首当其冲地就是确立人民的主权者地位，并且在规定宪法内容过程中以人民主权为根本的指导原则。但由于人民主权只是一种高度的抽象概括，因此在进行宪法规定时尚须具体化。具体说来即将这一原则转化为公民享有的各种权利和自由。另一方面，人民利益的维护，国家任务的完成，公民权利和自由的实现，又离不开国家权力的运用。因而人民主权除转化为公民的权利和自由外，还经过人民的委托转化为国家机关的权力。因此，虽然宪法的内容主要包括公民权利和国家机关的权力二部分，但公民权利始终处于中心地位。

　　其次，国家机关及其工作人员是人民的公仆。如前所述，国家机关的权力来源于人民的委托。因此，人民与国家机关及其工作人员之间是一种国家权力的所有者与国家权力的行使者的关系。这种关系决定了国家机关在行使权力过程中，不得违背人民的意志和利益，不得侵犯公民的权利和自由。也就是说，国家机关及其工作人员必须努力当好人民的勤务员，使国家机关的权力很好地服务于公民的权利。与此同时，要保证国家权力的行使者真正地成为人民的公仆，人民又必须通过各种权利的行使以监督和制约国家机关及其工作人员。

　　再次，宪法内容从两个层面保证权利制约权力的实现。从各国宪法规定看，实现权利制约权力主要有两种层次不同的方式：一是公民直接享有和行使权利的方式。比如选举产生有关国家机关、监督国家机关及其工作人员等。二是不同国家机关之间通过权力制约权力以保障权力服务于权利的方式。对公民来说，这是一种间接的方式。孟德斯鸠曾经断言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”〔24〕19世纪的阿克顿爵士说得更干脆：权力必致腐化，绝对的权力绝对地腐化。〔25〕然而，权力滥用和腐化的直接对象就是公民的权利和自由。因而为了权利和自由，就必须“以权利制约权力”。因此，划定不同国家机关的权力界限，并使其相互之间保持一定的制约关系，是保障权力服务于权利的重要途径。

　　（四）宪法至上状况在很大程度上取决于权利对权力的制约程序

　　毫无疑问，宪法至上是实现权利制约权力的基本条件，只要宪法具有至高无上的权威，那么权利就能够有效地制约权力。但反过来说，如果权利不能制约权力，那么宪法的权威和尊严也就根本无从谈起。第一，如果权利不能制约权力，国家机关权力的行使就会超越宪法设定的界限和轨道，权力就可能被个人的私欲或小集团的私利所支配。这样，不仅由宪法确认的具体内容不能贯彻实施，而且由宪法反映的人民的根本利益也无法得到保障。第二，从理论上说，宪法是公民权利的保障书，但如前所述，如果权利不能制约权力，那么权力的滥用必然导致公民权利的侵害。在这种状况下，何来宪法的根本法地位？

　　三、宪法未能至上：中国法治之路的根本症结

　　在中国的法治问题上，外国学者间的论断颇不一致。如美国哈佛大学的昂格尔教授就认为，虽然中国的社会历史条件与西欧民族国家形成时大体相同，但在形成帝国过程中却没有形成法治，并提出其原因在于缺乏多元集团、自然法观念和超越宗教等条件。〔26〕但哈佛大学的另一位教授安守廉则认为，昂格尔误用了中国历史，实际上中国历史上存在法治。〔27〕无独有偶，法国古典政治经济学的代表人物魁奈的观点也与安守廉教授相一致。〔28〕不过，在经过70年代末80年代初的人治法治大讨论后，中国学者中的绝大多数都认为，历史上的中国根本就没有法治。而且在笔者看来，法治的实质也就是宪政，但由于在旧中国，除革命根据地以外，并不存在真正意义的宪法，所以也就谈不上宪政，自然也就不可能有真正的法治。新中国成立后，尽管广大劳动人民有了自己民主的宪法，但中国的法治之路却并没有真正地阔步向前。如果说经济、政治、思想文化等方面是阻碍中国法治之路的重要因素的话，那么站在法律的立场进行考察，笔者认为：宪法未能至上是中国法治之路的根本症结。

　　（一）宪法未能至上，国家权力机关就没有应有权威、就不能有效地监督和控制其他国家机关，这样，法律对权力的制约就无法真正实现

　　我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大；宪法同时还规定，国家行政机关、审判机关和检察机关由同级人大选举产生，对它负责，受它监督。从宪法的这些规定可以看出：第一，我国宪法不仅确认了人民主权原则，而且还明确了人民实现国家权力的机关体系。因此只要各级人大认真全面地行使好宪法赋予的各项职权，人民的当家作主地位就能够得到有效保障。第二，法律对权力的制约主要通过国家权力机关对其他国家机关的监督控制来实现。虽然其他国家机关的职权范围以及职权行使程序等由宪法规定，但国家权力机关在国家机关体系中的主导地位和它拥有监督宪法实施的职权等，决定了国家权力机关是实现法律制约权力的关键。因此，尽管新中国建立以来，我们已先后颁布了四部宪法，但由于在政治实践中，宪法的根本法地位远未真正树立，因而决定了国家权力机关也未能树立起应有的权威，从而使法律

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