内容包括公共道德、公共秩序、社会治安等等；村民自治章程则是比村规民约层次更高、约束力更强并且更为完整的行为规范，其内容包括村民自治机关的设置、职权和行为规则，公共事务和公益事业管理的具体制度等。因此村民自治章程可以说是《村民委员会组织法》实施的具体化。

　　（四）村民自治章程和村规民约的效力

　　村民自治章程和村规民约的实施主要靠自治组织自身的力量，并且以公共舆论和说服教育为主要手段。但是在现实中，大多数村民自治章程和村规民约，均规定了违反这些规则的罚款以及其它强制性措施。有些学者认为，罚款属于国家公共权力的内容，即行政强制措施的一种，村民自治组织不得拥有对其成员进行罚款的权力。这种观点值得推敲。比如，有一份村规民约规定，凡偷盗村果园的一个苹果，罚款0.50元。这里的“罚款”一词，未必就是行政法意义上的“罚款”，其真实含义是一种“惩罚性赔偿”，犹如我们常见的经济合同中的违约所执行的“定金罚则”。当然，对村民自治章程和村规民约中的有关惩罚性措施，必须做出原则性限定，否则不加限制地颁布对村民人身自由和财产权利实施剥夺条文，有违法治的一般原则。

　　例如，1999年1月27日《中国青年报》报道：自1993年7月至1996年2月，湖北省武汉市武昌区沙湖村已经先后将易五宪等53名村民开除村籍。该村1993年11月30日经村民大会讨论，通过了《劳动用工制度（试行）》（街道办事处做出批示，同意按此制度执行）。该《劳动用工制度（试行）》规定：本村村民在一年中如有三个月不上班者，做自动离职处理（即开除），如有离职者，村委会一次性发给每人生活费基数1.5万元，工龄补贴一年1000元。凡办完退职手续者不再是本村村民，本人及家属不再享有村里的一切福利待遇。此案例提出一个问题：村自治组织是否有权对村民做出“开除村籍”的决定？村民的村籍不同于城市工人在企业中的“职工”身分。村籍是农村居民依照中国行政法上的户籍管理制度而取得的一种“身分”，它独立于任何农村集体经济组织的“用工制度”而存在。居民“户籍”或“村籍”的迁移与注销，应依照现行户籍管理制度办理。村民作为农村集体经济组织的“员工”，当然应当遵守所属企业的劳动纪律，违反劳动纪律，用工单位可以对其实施适当的处分，直至开除。但是把违反农村集体经济组织的劳动纪律与“开除村籍”相联系则于法无据。因此，除非国家法律法规明确授权，并同时与户籍管理制度相协调，村民会议议决或村民自治章程不得对村民实施“开除村籍”的强制性处罚。另外，上述沙湖村有关开除村籍的规定，还带有封建时代“株连”惩罚的色彩。即使某村民为获得“一次性补偿”收入，自愿办理“退职手续”，他（她）的家属不问其是否自愿，连带地都要照此办理，这种做法也值得推敲。由于中国目前每个村民同时属于作为土地所有权主体的“村集体经济组织”的当然成员，尽管《民法通则》以及其它民事法律法规对此未做明确规定，但是每个成员对该集体经济组织所有的财产权利，显然不能由其家庭的某个成员行使“处分权”。

　　（五）建立审查村民自治章程和村规民约合法性的法律监督机制

　　村民自治章程和村规民约通常集中体现村民自治的内容，因此，对村民自治章程和村规民约合法性的监督就成为保障村民自治在法治下健康运作的重要前提条件。《村民委员会组织法》第20条明确规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。该条还规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。上述规定对于村民自治章程和村规民约合法性的监督，其手段仅仅是将相关规范报乡镇政府备案，显然很不够。如果村民自治章程和村规民约违反了宪法、法律和法规的规定，并且严重侵犯了宪法、法律和法规所保障的村民依法所享有的合法权益，在法律上如何来撤消违法的村民自治章程和村规民约，以及如何来补救因为实施违法的村民自治章程和村规民约而给村民的合法权益造成的损害，该法均无明确地规定。一方面，把对于村民自治章程和村规民约的合法性的判断权交给乡级人民政府显然不当，因为乡级人民政府往往缺少必要的监督村民自治章程和村规民约合法性的手段；另一方面，村民因为实施村民自治章程和村规民约而遭到侵犯的合法权益无法获得诉讼手段的保护。所以，对于村民自治章程和村规民约的合法性，至少应当由依法享有立法权的地方政权机构来进行监督。同时，村民应当有权就村民自治章程和村规民约侵犯村民合法权益的事项向人民法院提起侵权诉讼。当然，这种诉讼的性质并不简单地类似于行政诉讼和民事诉讼，而应当是一种具有宪法诉讼性质的侵权诉讼，这种诉讼可以采取行政诉讼的程序。可以在一些地方先行试点，随着经验的成熟而逐步推广，最后通过立法手段加以肯定。

　　总之，离开对村民自治章程和村规民约的合法性的监督，在法律上不给予村民以起诉违法的村民自治章程和村规民约的诉讼权利，要想真正发挥村民自治章程和村规民约在依法实现村民自治、保障村民合法权益方面的作用就是十分困难的。不能认为一搞村民自治就可以当然保障村民的合法权益。必须在法治的原则下规范村民自治的各项制度，才能充分保证村民自治作为中国自治制度中一种重要的自治形式应有的作用。

　　「参考文献」

　　1　张庆福主编《宪法学基本理论》，社会科学文献出版社1996年版。

　　2　沈宗灵著《现代西方法理学》，北京大学出版社1996年版。

　　3　桑玉成著《自治政治》，三联书店（香港）有限公司1994年版。

　　4　胡中安编《民族自治地方自治条理选编》，中央民族大学出版社1995年版。

　　5　张厚安主编《中国农村基层政权》，四川人民出版社1992年版。

　　6　董翔飞著《地方自治与政府》，五南图书出版公司1982年版。

　　7　民政部基层政权建设司编《村民自治办法探索-贯彻村民委员会组织法经验选编》，1991年。

　　8　民政部基层政权建设司农村处编《中华人民共和国村民委员会有关法规及资料汇编》，1994年。

　　9　民政部基层政权建设司编《农村基层民主政治建设重要文献选编（1978-1997年）》，1997年。

　　10　凯尔森著《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1998年版。

　　11　马克斯·韦伯著《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版。

　　12　山下健次、小林武著《自治体宪法》，〔日〕学阳书房，1991年。

　　13　杉原泰雄著《地方自治权的本质（1）-（3）》，〔日〕《法律时报》第48卷2-4号，1976年。

　　14　柳濑良干著《宪法和地方自治法》，〔日〕有信堂，1954年。

　　15　原田尚彦著《地方自治的法和结构》，〔日〕学阳书房，1996年6月全订2版。

　　注释：

　　[1] 陆学艺主编《社会学》，知识出版社1996年版，第210页。

　　[2] 中国民政部负责指导村民自治工作的官员，对村民自治所下的定义是：“村民自治的构成主要包含两个要件：一是农村社区，二是自治的主体。农村社区指自然村落，自治的主体指村民群众。因此，村民自治的涵义是：一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情”。参见王振耀、白益华主编《乡镇政权与村委会建设》，中国社会出版社1996年版，第174-175页。笔者认为，这一定义没有指出村民自治所包括的主要“法理要素”。

　　[

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页