种管辖权的范围不得超过宪法和法律的规定。

　　自治权作为一种法律权力的性质，可以从中国宪法和法律对特别行政区的自治权的有关法律规定中合理地推定出来。《香港特别行政区基本法》第2条规定：全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。从这一条规定来看，香港特别行政区所享有的自治权不是自身所固有的，而是全国人民代表大会授予的，这种自治权是由基本法确定的，而不是一种独立的政治性权力，香港特别行政区不得自行决定自治权的内容，遇到有关自治权的范围需要明确的，必须由全国人民代表大会予以解释。

　　在法律上使用“权力”一词时，一般是指国家权力或政权，“权利”一词则是指公民或个人的法律资格或享有的特定利益。就国家权力机关的设置来看，乡镇政府是最基层的国家政权机关，村民自治是乡镇以下的社区自治。因此村民自治权不属于“国家权力”的范围，或者说村民的自治权不是国家政权。但就村民自治而论，自治权对社区或村内部来说，是自治体机关管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个村民都有约束力。对社区或村外部来说，就是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利。因此，村民自治权应当具有两重性质。从来源上看，它是法律赋予村民自治主体的一种权利，而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力，不过这种公共权力只能对村民自治体有效，而不能对村民自治体之外的法律关系主体产生法律上的权力效力。

　　（二）自治权的范围

　　村民自治权的行使必须依据法律的规定进行，否则就会产生上述徐勇先生所担心的那种“土围子”。因此，对于村民自治权的范围可以从两方面考虑：从正面说，自治权是针对特定事项而言的，即“本村的公共事务和公益事业”，不在这些事项之内的事情，不得行使自治权。从反面说，自治权的范围存在两条界限，一是政府依职权或明确授权所管辖的事项，不得由自治权来管辖；二是属于村民个人的权利，不得以自治权的名义剥夺之。

　　（三）自治权的行使方式

　　村民自治还是中国的一种农村基层民主制度。现代意义上的自治，尽管形式各异，但是都离不开自治和民主这两个方面。从村民自治的自治权本源来说，它体现的是自治要素。从村民自治的自治权行使方式来说，它必须以民主的方式为之。因此，作为一种民主制度，村民自治权的行使必须采取民主方式。

　　《村民委员会组织法》第2条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”这条规定包含了村民自治的两大要素：自治和民主。

　　更进一步分析自治权行使上的民主要素，应注意如下问题：

　　第一，村民自治体中的每个村民均享有民主权利。这首先是由他（她）的村民资格决定的，他（她）既然是村民共同体的成员，那就享有当然的“成员权”。需要指出的是，即使是“依法被剥夺政治权利的人”，没有“选举权和被选举权”，但是由于选举权和被选举权只是民主权利的内容之一而非全部，只要他（她）依然是村民会议的成员，就依然享有参加村民会议的权利；除了选举村委会之外，村民会议决定其它事项时，他（她）依然享有表决权。尽管从某种意义上来说，村民所享有的民主权利是宪法中“公民权利”的特定化和具体化，但是还必须认识到，“公民”是个人相对于国家而言的，“村民”是一定社区内的居民相对于社区团体而言的，从法律关系上说，公民和村民是农村居民所具有的相对于不同关系中的两重身分。

　　对于村民自治中的“自治权”的认识，如果从每一个村民对自治体或自治体机关的关系来看，法律对实行村民自治的赋权，不仅包括团体意义上的自治权，还包括自治权行使方式上，每个村民享有的个体权利。村民自治权的运作实际上是村民依照民主程序行使个体权利的结果。换言之，每个村民在村民自治中所享有的民主权利与村民自治权密不可分。当我们说，村民自治的民主是一种直接民主时，它不仅意味着村民委员会成员由村民直接选举产生，还包括对于本村重大的自治事项-公共事务和公益事业，应当由个体村民所组成的村民会议决定。

　　第二，每个村民参与四个“民主”的权利，是“参与权”，从权利类型上说，属于“积极的权利”或“主动的权利”[18].这种参与权，不得直接转化为“必须行使民主权利”的义务。也就是说，既然是权利，别人不得剥夺，但权利人可以放弃。目前部分地方的村民自治章程中，有村民不参加村民大会就课以罚款的规定[19]，这种规定显然不当。

　　第三，每个村民享有直接参加村民自治事务的民主权利，从另一种意义上来说，也是村民对村民委员会行使职权的一种有力约束。这种约束表现为两个方面：一是属于村民会议决定的事项不得由村民委员会自行决定；二是属于村民委员会职权范围内的事项，村民享有监督权。与村民这种监督权相对应的是，村民委员会负有特定的义务。具体而言，村民委员会的“权利”和“职权”的拥有和行使，必须遵循如下原则：一是在职权范围内行使管理权，不得越权；二是依照法律和章程规定的方式和程序行使，不得个人专断；三是必须向村民履行法定的和章程规定的村务公开义务，接受村民监督，不得“黑箱操作”。也就是说，村务公开制度对村民委员会来说，是必须履行的义务。

　　五、村民自治体的行为规范-村民自治章程与村规民约

　　从总体上来说，村民自治是从属于中国现行法治之下的自治，无论是村民还是村民自治机关的行为，都必须遵守现行法律法规以及国家政策的规定。但是，自治的积极意义在于，自治体成员可以在不违背法律法规以及国家政策的前提下，根据民主议定原则确定适用于自治体内部的行为规范。村民自治章程、村规民约就是这类行为规范。

　　（一）村民自治章程、村规民约的性质

　　从社团的意义上来说，自治强调特定群体中人们之间的行为规范是由该群体的成员自己创设的。因此，村民自治章程和村规民约实质上就是村民为实现自我管理、自我教育、自我服务所创设的行为规范，它是全体村民意志的集中体现。由此可以得出结论，村民自治章程和村规民约只能由内部产生，而不能由外部产生，更不能由政府强行规定。

　　（二）自治行为规范与国家法律法规及政策的关系

　　村民自治章程和村规民约作为调整村民行为的规范，在村民自治组织内部具有约束力。这种行为规范与国家法律法规以及国家政策的联系与区别可以概括如下：

　　首先，自治行为规范是根据法律授权而创制的，因此，它不得违反法律法规以及国家政策，这是不言自明的。

　　其次，自治规范也是国家法律法规、国家政策的补充性规范。国家法律无论是公法还是私法，从其各种规范的具体内容看，均可分为授权性规范（或赋权性规范）、任意性规范（或补充性规范）和强制性规范三种类型。当我们说自治规范不得与国家法律相抵触时，意思是说：凡国家法律所确定的强制性规范，不得由自治规范予以变更；凡国家法律授予或赋予个人的权利，不得由自治规范予以剥夺。自治规范是自治体根据国家法律对其授权而制定的、针对自治体内部各种公共事务和公益事业管理的具体行为准则。

　　再次，国家法律的实施以国家所拥有的合法强力为后盾，而自治规范的实施主要是由自治体的成员和自治机关自我实施，并且是以说服教育为主的方式予以实施。

　　（三）村民自治章程与村规民约的关系

　　从村民自治的实践来看，村规民约主要是有关“公序良俗”的约定。其

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页