营管理私立学校之自由（即办学自由）：此又应包括：（1）外部经营形态之形成自由（Gestaltung des ？u？eren Schulbetriebs），即有关学校组织、学制选择、课程规划与设计之自由；（2）内部经营方式之形成自由（Gestaltung des inneren Schulbetriebs），即教学计划之拟订，教学目标、方法、教材之选择，以及教科书之选用等自由；（3）实践建学精神及形成独自学风的自由，即落实自己特殊的办学宗旨，并据此发展、形成独立的学校风格或文化之自由；（4）选择符合自己学风及办学理念之教师的自由（freier Lehrerwahl），即基于落实办学宗旨形成独立的学校风格或文化之目的，可以自由选择认同并能协助其实现的教师；（5）选择符合自己学风及办学理念之学生的自由（freier Schulerwahl），即选择其所希望培育且认同该校办学宗旨及校风之学生的自由。

　　（三）国家对大学之依法律监督

　　宪法于第162条规定：「全国公私立教育文化机关，依法律受国家之监督。」关于基本国策规定之性质，学者则多认为系属于「宪法委托」[19]，其对立法者之拘束力则应逐条分别来看。[20]根据我国之私人兴学传统，以及二次战后强调教育自由化、多元化的国际潮流下，本条之规定应认为预设了我国教育文化机关是采公、私立并存之双轨制，因此国家不得垄断或独占教育文化机关之设立[21]，并且无论公、私立教育文化机关，均享有同等之权利与地位，同样依法律受国家之监督，国家对于教育之规定，不应对私立教育文化机关作歧视性及不合理之特殊对待。

　　再者，国家对公、私立教育文化机关之监督，依宪法第162条之规定须「依法律」为之，换言之应符合「法律保留之原则」。司法院大法官于释字第380号解释中即认为：「……国家对于大学自治之监督，应于法律规定范围内为之，并须符合宪法第二十三条规定之法律保留原则。」亦认为此一监督应符合法律保留原则，即须有法律或法律授权之命令作为依据。

　　最后，各级政府主管教育行政机关从事监督之方式应限于「法律监督」（Rechtsaufsicht）（又称「合法性之监督」），而不及于「专业监督」（Fachaufsicht）（又称「合目的性之监督」）[22].因为「专业监督」之部分，基于教育多元化、自由化之原则，不适于由国家以一元化之标准来作「当」与「不当」之判断，并且基于尊重学术专业及教师教学、研究自由之原则，行政机关未必更具有专业能力或直接的经验来作学术上的专业判断，故应由教育专业团体、学校、教师，结合具有直接利害关系之受教育者或其父母来作监督，方能真正达到监督私立大学正常发展的目的。

　　（四）国家对大学之奖励补助义务

　　我国宪法第167条规定：「国家对于左列事业或个人，予以奖励或补助：一、国内私人经营之教育事业成绩优良者。……三、于学术或技术有发明者。四、从事教育久于其职而成绩优良者。」此一规定应属于对立法者之「宪法委托」，系属强行规定，对立法者有拘束力，国家有义务立法来提供此种奖励与补助。在此，所谓「奖励」应系择优给予；所谓「补助」则应具有普遍性。但私立大学或其它教育事业并不当然因此享有奖励或补助之「原始的给付请求权」[23].惟若国家对私立学校或其它教育事业依据此类法律提供奖励或补助时，私立学校或其它教育机构有在合宪法律所规定之条件下，公平分享此种奖励与补助之「给付分享请求权」。因此，本文以为此一规定是宪法明白承认国家对于私人兴学亦负有奖励与补助之义务[24]，乃是对立法者之宪法委托，立法者负有为此制定法律予以实现之宪法上义务。

　　再者，就国、公立大学而言，政府作为其设置者，除了编列预算提供其运作经费之外，对于其中之教学、研究者，当然也应根据宪法此一规定给予奖励与补助。至于私立大学则国家除对学校本身给予奖励与补助外，对于其教学、研究者，应与国、公立大学之教学、研究者相同，皆给予奖励与补助，不应因其属于国、公立或私立大学而有所区别。

　　此外，基于下列几点理由，国家在政策上更应对于私立大学给予奖励或补助：1.私立大学增加人民就学之机会，有助于人民受教育权利之实现（人民受教育之权利不限于国民教育），并减轻国家兴办高等教育之负担；2.私立大学提供不同办学宗旨及教育理念，丰富教育内容，有助于教育的多元化以及适应不同受教育者之需要，并弥补公办教育类型不足之缺点；3.私立大学之受教育者，通常享受到国家之教育上投资较少，但却必须负担较高的学费，为减少此种国家对人民在教育投资上所产生之不公平现象，故国家有义务补助私立大学中之学生，使其教育费用上之负担得以减轻，所享受之国家教育投资也将更趋于平等；4.国家为保障人民之受教育权利，应确保私立大学具备一定之教育水准，并应尽力提升其教育品质。因此，国家应对私立大学提供补助，以达成上述目的；5.私立大学财力有限，难以与公立大学竞争，不易招收优秀师生，国家若不给予奖励或补助，则私立大学无法与公立大学作公平之竞争，将使得公、私立大学间产生两极化之发展，不利于良性之竞争，以及整个国家高等教育水准之提升；6.国家财政支出基本上来自于纳税人缴纳之税金，其中当然包括私立大学学生之父母。以致私立大学学生之父母不仅与一般公立大学学生之父母一样纳税负担公立大学之经费，同时也要支付子女就读私立大学之学费，此种双重负担违反平等原则，却欠缺实质理由。因此，应承认私立大学有权要求国家财政补助；7.国家既应有保障设立私立学校之权利的义务，对于私立学校亦有一定的补助义务（Privatschulf？rderungspflicht）[25]，私立学校只有在接受国家补助之下才有可能达到宪法所期待其发生的功能。[26]

　　基于上述这些理由，都足以支持国家奖励、补助私立大学之正当性。也因此我国现行私立学校法第46条至第53条有关对私立学校奖助之规定，非但是立法者履行上述宪法委托之具体表现，也具有正当性及合理性。

　　（五）小结

　　基于以上对宪法有关大学之基本价值决定的分析（参见图一），政府在宪法之规范下，其权力、义务与责任为：

　　1. 政府负有不得侵犯学术自由、大学自治、私人兴学自由之义务。

　　2. 政府基于国家对基本权利之保护义务，应保护大学及其师生之学术自由与以及私立大学之办学自由不受到他人侵害。

　　3. 政府有制定法律建构大学教育制度及私立学校制度之权力，但不得侵犯大学自治制度及私立学校制度之本质内容。

　　4. 政府有依法律平等对待及监督公、私立大学之权力、义务与责任。此种监督应符合法律保留之原则，并仅限于「合法性之监督」而不及于「合目的性之监督」。

　　5. 政府有促进大学尤其是私立大学发展之「促进义务」，应提供各种奖励与补助以协助其生存与健全发展。

　　6. 政府对于在大学内从事教学与研究之学术工作者，也有提供奖励与补助之义务。甚至对于私立大学学生在政策上也应给予一定之补助。

　　叁、政府相对于大学之合理角色

　　政府基于宪法所规定的基本原则与精神，当然对于大学得制定合理之政策与规范，并扮演一定之角色。但应以落实宪法之基本价值决定、保障学术自由与大学自治、维护私人兴学自由、促进大学之发展、发挥高等教育之功能，以及保护教师、学生之基本权利不受侵害为基本前提，方能认为合理。但政府相对于大学所应扮演之合理角色为何？则须作进一步之分析：

　　（一）政府在高等教育中角色的特殊性

　　政府介入教育事务，基于各国不同的历史背景与发展，固有不同之状况。并且基于不同之哲学立场与观点，也会对政府介入教育事务之必要性及合理范围有着不同的看法。不过可以指出的是，基于高等教育之性质非属义

上一页  [1] [2] [3] [4] [5]  下一页