长由国民大会选举,行政、司法、考试三院院长由总统任命。司法院有权解释宪法和法律,并宣布与宪法相抵触的法律无效。这样,五院之间也有了一些以权力制约权力的制衡色彩,与五权关系论有所出入。平心论之,五五宪草是中华民国几部宪法或宪法性文件中贯彻孙中山五权宪法思想较好的一部(虽然它还只是草案)。但其中也有一些地方与五权宪法略有不同,对五权宪法思想作出了细微的改变。 1946年1月,政治协商会议召开,会议确定了对“五五宪草”的修改原则。关于国民大会,以全国国民行使四权,名之为“国民大会”;总统暂由县级、省级及中央会议合组的选举机关产生,对国民大会的创制权和复决权的行使,另以法律确定;确定立法院为国家最高立法机关,其职权相当于西方民主国家的议会;行政院对立法院负责,行政院院长由总统提名,经立法院同意任命之;如立法院全体不信任时,行政院院长或辞职或提请总统解散立法院。另外,还有与监察院、司法院、考试院相关的规定。政治协商会议所希望的中国宪法是与五五宪草、也与孙中山五权宪法思想有很大差别的宪法,其基本内涵是国会制、内阁制和省治制。[36]这实际上是西方三权分立宪法体制的翻版。这一宪草修改原则最终被国民党的中全会所通过的决议进行重大修改。1946年11月,国民大会在南京开幕,并于12月25日通过了《中华民国宪法》,并由国民政府1947年元旦公布。这一部宪法是中华民国的最后一部宪法,其序言宣称,“中华民国国民大会受全体国民之托付,依据孙中山先生创立中华民国之遗教,为巩固国权,保障民权……制定本宪法……。”[37] 该宪法在某种程度上是贯彻了五权宪法思想的。该宪法第25条规定,“国民大会依本宪法之规定,代表全国国民行使政权。”其职权包括选举、罢免总统和副总统、修改宪法、复决立法院所提之宪法修正案。但是关于创制、复决两权,除修宪和复决修宪提案规定外,要待全国有半数之县市曾经行使创制、复决两项政权时,由国民大会制定办法并行使之(第27条)。这些某种程度上体现了权能区分论。在中央政府机关也实行了五院制,体现了五权分立论。但是,在五权关系上,该宪法却与孙中山先生五权宪法思想有较大不同。在行政院与立法院的关系上,该宪法规定,“行政院院长由总统提名,经立法院同意任命之。”[38]再结合该宪法第56条有关规定[39]来看,颇有内阁制的色彩,与五院制自然不合。行政院院长须经立法院同意任命,使得立法院有了政权机关的性质。该宪法还规定,“行政院依左列规定,对立法院负责:一、行政院有向立法院提出施政方针及施政报告之责。立法委员在开会时,有向行政院院长及行政院各部会首长质询之权。二、立法院对于行政院之重要政策不赞同时,得以决议移请行政院变更之。行政院对于立法院之决议,得经总统之核可,移请立法院复议。复议时,如经出席立法委员三分之二维持原决议,行政院院长应即接受该决议或辞职。三、行政院对于立法院决议之法律案,预算案,条约案,如认为有窒碍难行时,得经总统之核可,于该决议案送达行政院十日内,移请立法院复议。复议时,如经出席立法委员三分之二维持原案,行政院院长应即接受该决议或辞职。”[40]这一条款一望而知更富有内阁制的色彩,并且严重地违反了五权宪法的精神。在五权宪法思想中,五院平等并列,而这里行政院对立法院负责,两院之间有了高下之分,自不合于平等关系。该规定中的复议制度,无异于立法院操有控制行政院之权,甚至可以迫使行政院改组,而行政院并无对付立法院之法,只能受制于立法院。这与五权关系论以及万能政府的思想相去甚远。[41]在司法院与其它机关的关系上,该宪法规定,“司法院设院长副院长各一人,由总统提名,经监察院同意任命之。”[42]“司法院解释宪法,并有统一解释法律及命令之权。”[43]这样司法院也有了制约立法院、总统及行政院的手段。在现实运作之中,监察权与考试权在现实运作中实际是乏力的,有人形象地将监察院比作“纸老虎”,将考试院比作“睡美人”。在五院之上,还有一个总统。在该宪法中,总统是很大权力的。总统为国家元首,享有军事统率权。总统经行政院院长或行政院院长及有关部会首长的副署依法公布法律、发布命令。总统享有外交权,依宪法规定行使缔结条约及宣战媾和之。总统享有部分司法权,依法行使大赦,特赦,减刑及复权之权。总统享有人事任免权,依法任免文武官员。总统依法授与荣典。总统依法宣布戒严,但须经立法院之通过或追认。立法院认为必要时,得决议移请总统解严。总统享有紧急命令权,总统于立法院休会期间,得经行政院会议之决议,依紧急命令法,发布紧急命令,为必要之处置,但须于发布命令后一个月内提交立法院追认。如立法院不同意时,该紧急命令立即失效。总统对于院与院间之争执,除宪法有规定者外,得召集有关各院院长会商解决之。[44]总统权力过大,容易使原来的五权关系失去平衡。 四、理想与现实:孰是孰非 从上面的阐述来看,孙中山先生的五权宪法思想在宪法层面得到了不同程度的落实,但是可以说又没有哪一部宪法(草案)完全是按照五权宪法来设计的。宪法的理想与现实之间出现了隔阂。是孙中山先生的理想曲高和寡而不易甚至无法落实,还是孙中山先生的理想有着其自身内在的缺陷而为现实所修正? 从总体上来看,五权宪法思想在孙中山先生的理论体系中直接来源于三民主义的民权主义。权能区分论与权能平衡论主要解决的是民主问题,五权分立论和五权关系论主要解决的是效能问题。其总的目的概括起来说就是要造就一个无敌于天下而人民又不惧怕的万能政府,为人民谋幸福。从价值上说,这无疑是一个巨大的善。然而,终极目的的善并不必然意味着达致这一目的的手段的正当性。手段的不正当或许还只是一个有待改善的问题,在无法改善或手段无法达致善的目的的时候,就应该要考量善的有用性的问题。 权能区分论和权能平衡论要求人民有权,政府有能,以权控能,权能平衡,其目的在于“济代议制之穷”。在孙中山先生的思想中,存在着一个从代议政治向全民政治转变的过程。从1916年起,孙中山先生开始致力于民治主义、全民政治的研究与宣传,这也是权能区分论形成的时候。他说,“迩者世界潮流群趋向于民治,今日时事维艰,然最后之成败,自以民意之向背为断。吾人苟能务其远大,悬的以趋,黾勉不懈,总不患无水到渠成之日耳。”[45]他主张实行地方自治,革除官治传统,主张以直接民权取代间接民权,实行全民政治。“国民有选举之权,有复决之权,有创制之权,有罢官之权。此所谓四大民权也。人民而有此四大权也,乃能任用官吏,役使官吏,驾驭官吏,防范官吏,然后始得称为一国之主而无愧色也。”[46]欧美人民争民权,得到的结果只不过是代议政体,而且还不免流弊,我们要用民权主义“把中国改造成一个‘全民政治’的民国,要驾乎欧美之上。”[47]但在孙中山先生晚年,他将直接民权与间接民权相结合,将县自治和国民大会结合起来,代议政治稍有回归。当然,两者之间尚有不同之处。国民大会之代表可由县随时更换,予夺之权在于人民。五权宪法思想将权能分立,实行以权制能,贯彻了人民主权、直接民权的理念,使大多数人拥有和行使对公共事务的最高和最终的决定权。这是一个很大的善。孙中山先生是一个忠诚的民主主义者。应该说,自《中华民国训政时期约法》始,各宪法或宪法性文件虽均将政权付之于国民大会,让其行使四大直接民权,但实际上都打上了折扣,由于时事和当时的民情等诸多原因都没有完全赋予其实实在在的民权。这是孙中山 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] 下一页
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