府又被称为联邦制的“第三层级”政府，地方政府在整个联邦制国家中的地位也是联邦制权力分配中的一个重要环节。以下，对联邦制下地方政府的地位作一简略比较。

　　简而言之，联邦制下地方政府的地位只有一个根本性的区别-地方政府是否具有宪法地位。在地方政府没有宪法地位的国家，地区性政府对地方政府具有全权；在地方政府有宪法地位的国家，虽然对地方政府的组织仍属于地区性政府的权限，但由于地方政府具有宪法保障，因此地区性政府对地方政府的权力受到许多限制。

　　在十二个联邦制国家中，宪法对地方政府未作规定的有美国、澳大利亚、加拿大、印度、马来西亚和阿根廷。美、澳两国的宪法全然没有提及地方政府，对地方政府的组织属于州的保留权力。加拿大、印度和马来西亚的宪法将对地方政府的权限列举为州的权力。阿根廷宪法则规定“各省有各自的地方体制，根据各自的制度办事”。对这些国家，地方政府的地位只需考察其中一例即可。以下以美国为例。

　　在美国，地方政府被看作是在单一制下运作的。[64]在十九世纪，州政府对地方政府的权力被认为是绝对权力。“狄龙规则”就是对这种观念的经典表述：“市法人的起源系依靠州议会，也完全由州议会获取其权力和权利。州议会赋予它们生命，否则它们即不能存在。由于它建立它们，它也可以毁灭它们。假如它可以毁灭它们，它也可以剥夺与控制它们”。[65]根据狄龙规则，地方政府的权力严格限于州法律的授权，当对授权发生疑问时，应以有利于州的方式解决。

　　狄龙规则所表述的可被认为是传统的单一制下地方政府权力来源的理念，但它成立的前提是联邦宪法和州宪法都对未对地方政府作出规定。由于联邦宪法和州宪法都对地方政府未作规定，地方政府只能从州议会的法律取得权力，其地位和权限取决于州法。根据州政府的需要，地方政府可以是自治的，也可以纯粹作为州的下属行政机关，受州政府的直接指令而执行有关事务。由于在这种体制下地方政府纯属州的内部事务，因此美国历史上曾有过一个时期，联邦政府同地方政府的事务完全不发生关联，直至二十世纪后，联邦政府才开始通过财政援助直接或间接地与地方政府发生联系。[66]

　　进入二十世纪后，狄龙规则已受到很大的挑战。由于狄龙规则支配下州政府对地方政府的绝对权力导致州政府对地方政府的盘剥，因此从十九世纪末开始，各州纷纷把城市的地方自治（home rule）写进州宪法，限制州政府对城市政府的干预，增强市政府处理自身公共事务的能力。[67]虽然地方政府仍是州的造物，但州政府对地方政府的权力却受到州宪法的限制。

　　欧洲的联邦制国家瑞士、奥地利、德国、俄罗斯以及南美国家巴西和委内瑞拉的宪法中都有关于地方政府的规定。值得一提的是，这些国家的宪法除瑞士以外，制宪的年代都在二十世纪。

　　瑞士宪法对地方政府的规定不十分明确。但宪法涉及了联邦、州和市镇三者的税收关系，以及瑞士公民对市镇事务的权利问题，[68]从这些规定中可以看出瑞士宪法意图保证市镇的自治。[69]

　　1920年的奥地利宪法则对地方政府作了详细的规定。宪法用专门一节规定了作为州组成单位的“乡镇”，各州只能根据宪法确定的原则制定有关乡镇的法规。[70]宪法确定了乡镇“是拥有自治权的区域性自治机关，同时又是地方行政单位”的地位，并对乡镇的机构组织、权限和财产权利包括征税权作了规定。宪法将乡镇的职权分为乡镇自身的公务和联邦或州委托的公务两部分，并直接规定了乡镇的自治权限。乡镇在执行联邦或州委托的公务时，镇长作为委托机关的代理人，受委托机关的指令，对委托机关负责；而在执行自治事务时，不受指令约束，也不接受乡镇以外的行政机关的法律纠正，只受对其行为合法性的监督。

　　德国基本法、俄罗斯宪法和巴西宪法也都确立了地方政府（乡镇或市）的法律实体地位，并不同程度地为地方政府的自治权利提供了法律和财政的保障。自治政府可以制定法规，分享税收，并享有司法保护。[71]巴西宪法还规定为保障市的自治权，联邦可以向州下达干预令。

　　委内瑞拉宪法对地方政府的规定更为充分。宪法列举了自治区的权限，确立了自治区的财政来源，自治区与州或联邦之间发生的纠纷由最高法院管辖，地方自治的法令也由最高法院裁决其合法性。[72]自治区的权限受到优先的保护，因为不属于国家的或地方管辖权的事项才属于州的权力范围。

　　在上述五国中，由于宪法因素的引入，地方政府与州政府的关系发生了本质的变化。虽然地方政府仍是州的组成单位，对地方政府的组织和监督属于州的权限，但州对地方政府的权力受到宪法的限制。州的行政机关不能干预地方自治权的行使，州法律也不能取消地方政府的自治地位和改变其自治权限。地方政府的自治权利受到侵害时，可以诉诸于法律，州对地方政府自治权的监督，也最终要借助于司法程序。

　　地方政府在整个联邦体制中的地位也发生了变化。在宪法对地方政府未作规定的情况下，整个联邦体制中的国家权力纵向分配只有两级，而在宪法对地方政府作出规定的情况下，国家权力的分配及于地方政府，地方政府在整个联邦结构中占有一席之地，可以当之无愧地称为联邦制下的“第三级”政府。

　　在由宪法规定地方政府的体制中，委内瑞拉是独特的。在奥地利、德国、俄罗斯和巴西的体制下，地方政府仍是被作为州的从属来规定的，地方政府的自治权，不能独立于州的立法权力。而在委内瑞拉的体制中，宪法规定“一切不属于国家的或地方管辖权的事项”才属于州的管辖范围，亦即自治区具有一部分既独立于州的行政机关也独立于州的立法机关的权限。同时，自治区与州或联邦之间产生的权限争议也直接由最高法院管辖。从这一意义上说，委内瑞拉的联邦制是在联邦、州与自治区三级之间分权，自治区已俨然是整个联邦国家组织体中的重要一级，而非州的下属机关。

　　厦门大学法律系·杨利敏

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