难以顺利运转的时候，进一步减少地方财政的收入，并要求支付改革成本，减负的政策遭到地方政府的抵制，也就不足为奇了。比如，粮食统购统销、教育工资县级财政统管，都是如此。只给政策无资金支持，给基层财政过大的压力。1993国务院下发了《关于建立粮食收购保护价格制度的通知》、1998年下发《粮食收购条例》，这些政策旨在保护农业的利益，用政策法规规定敞开收购，顺价销售，出现亏损，要由地方财政补贴；2001年乡村教育系统教师工资没有保障，严重影响了乡村教育的发展，国务院下发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，将乡村教师工资由原来的乡镇财政改为县财政发放，这解决了乡村教师的工资问题，也在一定程度上解决了教师向农民伸手的问题，对于减轻农民负担也肯定是有好处的。但是，县财政发工资并不等于县财政出钱解决乡村教师的工资，县财政强制从乡镇财政划拨出这部分支出。其实，这部门支出还是由乡镇支付，只不过经过县财政转了一下手，成为乡镇财政一项刚性的支出而已，只是乡镇再也不能拖欠师工资了，只好进一步拖欠自己人（政府工作人员）工资了，乡镇财政的压力进一步加大，向农民伸手的愿望也就更加迫切。这些措施忽视了乡镇财政的支撑力，一旦上面的压力减轻了，乡镇政府再向农民伸手，成为百般无赖的选择了。

　　（一） 构建城乡统一的公共财政体制

　　1．国家集权型财政体制带来的农民负担问题

　　农民负担过重的问题根源于中国不合理的国家集权型财政体制，长期以来的城乡二元经济体制，就是通过城乡分割的非公共财政体制实现的。集权型的财政体制是以城市为中心的体制，采取工商业（城市）中心，工商业剥夺农业、国有（营）工商业剥夺私营工商业的方式来集中中央的财力。"在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。……国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格'剪刀差'将这一剥夺进一步加深。"（刘志广，2003，P47）

　　国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。

　　1994年的分税制改革，进一步强化了中央的财力，也就进一步增强了城市（工商业）汲取农业的能力，权力资源为城市改革所运用达到了极限，农业资源的被抽取，也就达到了极限。同时，这一改革还给地方财政，特别乡镇财政带来了空前的压力，进一步强化了乡村财政危机。乡村组织要正常运行，转嫁危机的对象就只有农民，如此一来，任何强制减轻农民负担的公共政策只能救一时，不能救长久。

　　2．城乡统一的公共财政体制的建立

　　公共财政着眼于公共需要，它是由所有社会成员作为一个整体共同提出，或者说大家都需要，而不是由哪一个或哪一些社会成员单独或分别提出。建立公共财政就必须将广大的农村纳入公共需要角度上的国家财政轨道上来，因此，这就要求把城市和乡村作为一个共同的平等的主体，工商业和农业都是我国社会发展所必需的，都要得到重视，没有谁是中心，没有谁该为谁作出牺牲。如果说要有所牺牲的话，根据公共需要，由强势群体或强势产业向弱势群体和弱势产业作出牺牲。50多年的发展，特别是近26年来的改革开放，我们已经建立强大的工业基础，我们已有较强大的国力，优先发展重工业、优先发展城市，不再具有时代意义了。尽快将乡村纳入公共管理之中，平等地对待城乡经济，成为时代的要求。

　　长期以来，对待"三农"问题的不平等是我们这个社会的最大的不平等，不管从宪政，还是从人权角度，都是说不过去的，宪法所赋予给人的美好的权利，在"三农"问题上看不到，而且这种最大的不平等，50多年来逐步固化为一般规则，使人们日益麻木，无法意识到问题的严重性，一旦有人提出归还"三农"应有的权利（权益）时，其阻力可想而知。"所有社会价值--自由和机会、收入和财富、自尊的基础--都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益。"（罗尔斯，1998，P62）集权型的财政体制在建国初期，对农民的不平等符合国家利益，但时至今日，既不符合国家利益，也不符合农民利益，到了非改不可的时候了。解决农民负担问题，首先就得解决统一的公平正义的公共财政建立问题。不解决这个大的问题，一切具体的减负措施都不能从根本上解决农民问题。

　　（二）构建财权与事权统一的公共产品供给体制

　　从农民负担不断增长的发展阶段，人们就能认识到农民负担过重问题根子在"上面"，大多数的农民负担是由各种"上级"以文件方式确立，交由基层去执行的。这些文件往往以刚性的言词，配以"一票否决"的考核标准，强令基层政府去执行。基层政府以及被征收的对象--农民是没有多少发言的余地的。

　　各种"上级"在下发各种文件的时候，都有冠冕堂皇的理由。最大的理由是发展农村经济，促进农村的现代化。农村的发展，农民奔小康，这些都是农民所需要的，但由谁来实现呢？这就涉及到农村公共产品的供给问题。现行农村公共产品的供给体制是一种自上而下的制度外供给体制，所有上级政府和部门都认为自己有这个职能，要实现这个职能就需要动用行政手段，让下级去落实，最终由乡镇政府去落实。乡镇政府也抱怨：不是乡镇要收费，是上级要收费。

　　农村公共产品的供给是农村发展是必需的，但是农村公共产品的生产成本应由谁来承担呢？从理论上讲农民交了农业税、农业特产税，农村公共产品应该由国家提供，正如城里人交了税后，公共产品由城市政府提供一样。城市道路桥梁、学校以及政府的经费从来都没有听说向城里人再征税，因为这些都是公共产品，应由政府来提供。但是，国家的事权在乡村是混淆不清的，国家推行的各种政策，大力发展农业的方针，国家在农村管理权的实现，这些成本都是由农民在税外提供的。甚至乡镇政府的经费都是由农民承担的，农村义务教育本应是国家的义务，现在成了农民的义务，修建校舍都得农民自己掏钱（不仅如此，政府还要下达校舍达标指标）。

　　国家权力对于农民经济生活的干预，在延续了多年的计划体制后，并未有多大的改善。从一定程度上说，国家权力干预农村生活为农村的发展创造了条件，但是本应由国家财政掏钱解决的公共产品供给成本，最终由农民掏腰包。于是，我们就不难理解农民负担过重的内在原因了。国家应保障对不同地区乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、"五幼保"等基础性公共产品的供给。如果基层机构的财力不足,则通过财政转移

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