[本篇论文由上帝论文网为您收集整理，上帝论文网http://paper.5var.com将为您整理更多优秀的免费论文，谢谢您的支持]   内容摘要：政府官员膨胀是中国机构改革中的难点问题。长期以来，由于对其认识不清，导致改革走了许多弯路。中国官员的膨胀问题实质上是贫困问题所导致的相对膨胀，这种膨胀与国情相适应，是多种不良因素互动的产物，带来官僚素质底下、腐败成风、权力向唯亲者集中等严重后果，影响公共领域行政效率的发挥。为此，削减官员规模与建立一种平等有序、竞争合理的官员任职机制是最为基本的对策。

　　我国官员规模膨胀是影响我国机构改革的重要因素，长期以来所进行的机构改革虽然在机构数目上、权力的分配上和公务人员的总数目上寻求突破，但都收效甚微。分析其原因，主要是对官员规模及形成原因方面缺乏清醒的认识造成的，由此导致人员分流难，并屡次形成机构改革中的“瓶颈”现象。

　　一、贫困：官员规模膨胀的基本症结

　　我国的政府官员在概念上是指在政府任职的各级各类公职人员，根据1993年8月发布的《国家公务员暂时条例》的内容，应该包括领导职位和非领导职位两类工作人员，其职责是制定和执行公共行政事务，监督公共政策的施行，协调解决公共领域的关系与矛盾。

　　根据资料统计显示，自1952年以来，中国各级政府官员数目分别出现了两个不同的增长期：1952年——1961年为低增长时期；1962年——1995年为高增长时期。在低增长时期，官员规模呈现出由低到高再到低的曲线过程，最高时期未突破300万。在高增长时期，官员规模呈现出由低到高直线上升趋势，达到了1000万左右。[1]

　　1998年中央政府的工作报告中，朱鎔基总理所谓的“吃饭政府”是对政府的一种定性结论，主要针对国家财政负担过重而言，侧面反映了官员队伍恶性膨胀带来的危害。资料显示，全国行政事业管理费1980年404亿元，占当年财政支出的30%；1991年1409亿元，占财政支出的37%；1996年达到3000亿元，占财政支出的40%.可以看出，我国的官员规模的大小是以我国贫困性财政收入为标准判断的。

　　现在，许多学者热衷于用官民比例来评价官员规模的大小及利弊，但实际上官民比例的高低并不能说明官员队伍自身存在的问题和规模大小所包含的问题。如果继续以财政支出为标准判断，我国政府官员的财政支出量实际上很少。以美国为例，1940年联邦文职人员达到104万，到1945年则高达380万。越战结束后大体保持在280万人水平。1983年联邦政府三部门共雇佣文职人员287万人，财政年度支出7960亿美元。[2]虽然这个支出只占美国国民收入的24.7%，但与我国1996年的3000亿元人民币相比，显然要高出许多。

　　世界上任何一个国家和地区政府官吏的多少不应该是一个绝对的概念，对官员量的需求取决于政府在公共行政领域所处理的事务的多寡，其中应该包含“官员数量——政府效率、效益”函数关系。“官员的数量”应该是官员数目与官员素质的总和的绝对值，“政府效率、效益”是政府绩效的总和，包括经济（economy ）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）（质量、效果、人民满意度）三项主要内容。[3]这里，关键要分析判断在整个公务活动中有效参与公务的官员有多少？在所有参加公务的官员中，人均承担的工作量到底有多少？官员所获得的工资收入及其它收入是否是他所有劳动应该获得的报酬等等。由此看，中国政府官员的膨胀是贫困问题所导致的相对性膨胀。

　　——有效参与公务与无效参与公务比较，无效官员队伍膨胀。

　　——人均承担的工作量与实际应该承担工作量相比，官员规模膨胀造成的人均工作量减少与个体工作量承担严重不足。

　　西方学者看待中国政府官员队伍往往认为是一个“小政府”，这与对公务员定义的不同理解有关。我们所指的公务人员包括了除过政府机构之外的党的系统、事业单位、企业政工人员、文化团体的演职人员等广泛范畴，而西方学者仅仅以中国政府机构人员而论。因此，官员规模的膨胀是非政府机构“准政府官员”的膨胀，是相对膨胀的问题。我国真正在政府部门从事行政事务的官员绝对数并不是很多的。1998年以前，在510万搞行政的人员中，在中央政府中的职员仅有45000人，同欧美相比，显然是小政府。与澳门的官民比例22：1而言，更是不可同日而语。

　　有关政府官员的数目说法一直得不到统一。就总体状况而言，从文化程度及个体知识的占有量及接受教育的程度判断，在中央和地方两级政府中，随着行政级别的降低，政府官员的基础文化知识、接受教育的程度呈严重的下降趋势，即知识贫困与文化贫困双重趋势。从掌握新知识、新技能方面判断，地方政府官员比中央政府官员迟缓，内陆地区官员比沿海地区官员迟缓，非中心城市官员比中心城市官员迟缓。

　　有学者指出，政府规模的大小取决于数量与质量两项指标。其中数量指标包括公务人员数量、机构数量、财政指出指标和公共事务指标，并同时认为，质的方面的规定性关键在于上述四项指标运用过程中“成本——效益”之间的关系。[4]实质上，我国公务人员进入政府机构后培训、教育方面的成本投入不足正是其素质的低下的主要原因，投入上的低成本恰好是一种贫困性的表现，决定了公务人员的低工作效益。

　　由于我国官员整体文化水平与专业化程度偏低，政府要培养一个熟练的公务人员所要花费的成本大大超过政府自身的能力。在这种情况下，政府一方面放弃对一般官员的培训计划，另一方面最大限度地从其它行业选拔精英人才。但由此带来的后果是政府成本增加，所有在政府担任职务的官员在后续的教育培训方面的投入，除过正常的工资、福利、津贴等方面的待遇之外，用于人力资源开发和接受新知识教育的费用成本大大加重，用于官员的日常开支：车辆、住房、勤务等方面的成本增加。

　　以上分析可以看出，其一、相对国家财政支出而言，官员膨胀是财政贫困性膨胀。其二、相对于政府机构而言，官员膨胀是非政府机构“准政府官员的膨胀”。其三、相对于现代科学技术的发展与要求，官员膨胀表现为低素质官吏队伍恶性膨胀。其四、相对于公共管理的终极目标效率而言，官员膨胀表现为低效率官吏队伍整体性膨胀。
二、官员膨胀的多重因素

　　官员规模膨胀是我国的基本国情国力发展的必然，是多种不良因素互动的产物，有外部环境影响的结果，更主要的是内部权力分化等多种因素共同作用的结果，主要表现在以下方面：

　　1、权力低风险区域的形成与官员对低风险区域的追求

　　长期的计划经济使然，在公共行政事务与权力的分享方面，政府形成了低风险权力区域。在这一时期，主要由于政府的集权与绝对控制，在政府、市场、社会团体和公民个人四个主体方面，政府为自己营造了一个始终处于低风险区域权力中心。政府通过建立正式规则有效保护自己的权力，并使权力神圣不受侵犯。同时，通过法律、制度及一切必要的手段压制其它权力的产生。由此产生政府利益、市场利益、团体利益和公民个人利益的分享上，政府始终是利益的最大收益者和分享者，始终对其它个体的利益有分配权。

　　进入社会主义市场经济阶段，由于受西方公共行政范式革命（paradigm revolution ），特别是90年代开始的“重塑政府运动”（或者称为治道[Governance]变革理论）对政府职能的研究摒弃“划桨”而认可“掌舵”的影响，中国政府职能逐渐向市场化方向转变，逐步退出了某些职能区域，市场、社会组织及公民个人开始获得了一定的权力分享。但由于政府在制度发展与建设方面始终具有优先权，因此形成了对政府权力的政策性保护。在“政府——市场”的新机制中，政府权力始终处于低风险区域。而对于其它权力主体而言，其相对风险主要来自市场机制的不健全，无法律保障和制度保护。在此情况下，政府所

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