共关系工作囊括了一个社会组织同与之相关的所有人们的全部交往，由于中国社会城乡二元格局，影响了城乡之间信息的交流、互动，乡镇缺乏构建全面良好公共关系的物质及信息条件，乡镇治理结构的变动成为乡村自己的事情，也就加剧了变革全面推进的困难性。

　　三处乡镇治理结构的变革是发生在21世纪，中国社会相当一部分人已进入了信息是时代，海量信息涌进人们的视野，注意力成为稀缺的资源。局部的变革要引起社会的关注，必须主动地开展公共关系工作，这项工作就“为建立和维持一组织与其公众之间的相互理解而付出的一种有目的、有计划的持续努力。”[xiii]也就是要争取外界的好感和理解。然而，在中国主流媒体上，对于乡镇政府工作及工作人员从新闻报道到电视剧形象，历来是正面形象少于反面形象，乡镇工作缺乏良好的公共舆论基础。大多数中国人对于乡镇治理结构的变革也就不在意，不理解，更不会去促成此事。因此，乡镇治理结构的改革，要有针对性地开展公共关系的构建工作，针对特定的受众宣传乡镇治理变动的合理性、必然性，塑造公公共治理中新的组织形象、人物形象，使之成为乡镇“善治”的形象大使。

　　其四，乡镇治理结构可持续困难性，还在于治理主体农民群众的政治参与和政治表达不充分，既缺乏表达的渠道，又缺乏表达的能力。按照布坎南的公共选择理论：在政治交易中，个人是自己利益的最好代表，“没有个人利益也就没有集体的利益，追求个人利益是实现集体利益的前提与保障。”[xiv]农民是乡镇应该是乡镇治理结构变动及税费改革最的参与及受益者，在目前有关的新闻报道中我们很难听到农民的声音，不清楚他们的态度和感受。农民在中国是一个庞大的弱势群体，除了生存条件差以外，最大问题就是对他们的存在的漠视。在治理结构的变动中，也同样存在着类似的问题，没有关注农民新的表达渠道的开辟，也没有专门为他们提供更多的信息，他们往往成为构建新治理结构的工具，而不是目的。他们在变革中所处的被动地位，使得他们对变革本身缺乏热情及归属感，从而也增大了治理结构变动的制度化的困难性。

　　以上四个方面问题的存存，使得目前乡镇治理结构的变动比较脆弱，制度化的趋势不明朗，社会认同比较差。

　　存在就是合理的。中国渐进式的政治改革，有较强的路径依赖，但是乡镇治理结构的变动已经启动，并有相当一部分人支持其持续的发展。其民主的发展方向是顺应了历史潮流的。邓小平同志曾说过：“（政治体制改革）总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性”“要把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民”[xv]乡镇治理结构的变动就是把乡镇的管理权交还给农民，构建民主的公共治理结构。从局部的经验而言，三处治理结构的变动是具有创造性的政治安排，目前就是要通过各方面的努力使这种安排成为惯例，最终成为社会主义市场经济条件下，中国部分乡镇治理的新的制度化的模式。

[i]治理：（v.govern n ……governance ）英文的原意既有统治又有治理、控制支配之意，不同于统治、统治权（government）。Governance 根据牛津词典的解释是一个古词，但是自上个世纪90年代以来，治理一词被政治学家和政治家们广泛的使用，已成为政治发展的一个重要的概念。在1995年全球治理委员会发表的研究报告《我们的全球伙伴关系》中将治理界定为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。

　　[ii]引自《咸安改革资料汇编》中共咸安区委办公室编

　　[iii]江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》人民出版社，2002年，第31页

　　[iv][英]J.S.密尔：《代议制政府》汪宣译，商务印书馆，1982年，第7页

　　[v][法]米歇尔·克罗齐埃：《论法国的变革之路》上海译文出版社1986年，第6页

　　[vi][法]托克维尔《论美国的民主》商务印书馆，董果良译，1997年，第252页

　　[vii]新华网北京2004年7月11日电（记者齐中熙）

　　[viii][美]莱斯特·M ·萨拉蒙等：《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津等译，社会科学文献出版社，2002年，第5页

　　[ix][法]托克维尔《论美国的民主》商务印书馆，董果良译1997年，第274页

　　[x]《最大规模乡镇直选云南启动》2004/11/30华夏经纬网，

　　[xi][印度]阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》任赜等译，中国人民大学出版社，2002年，第2页

　　[xii][德]柯武刚等《制度经济学》韩朝华译，商务印书馆，2002年，第113页

　　[xiii][英]弗兰克·杰弗金斯《公共关系学》何道隆等译，西南财经大学出版社，1987年，第1页

　　[xiv]汪翔等《公共选择理论导论》上海人民出版社，1993年，第59页

　　[xv]邓小平：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1994年，第177、252页。

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