的政策照顾的翻版，在现在的情况下，已经明显失去了优势作用。以招商引资的一些优惠条件为例，和现在东部沿海发达地区的招商引资相比，只不过多了一些劳动力和自然资源的有利条件，而投资环境是远远不可能和这些地区相比的。只靠经济政策的优惠，要想实现云南的发展是不符合云南省此时的实际情况的。中西部要发展并赶超东部沿海地区，关键要有比他们更有优势的发展条件，而这优势的关键就是进行政治体制改革，把政治体制优势转化为经济发展环境优势，这样才能抢得先机，站到发展的制高点。地方官员发挥自己的政治主动，创造多化的政治管理方式，服务于本地经济发展的实际。政治体制改革、治理结构的变迁都为了实现发展的目标，是推动经济发展的工具和形式，这种形式的多样性，是中国政治发展的大局所允许的。三处公共治理结构的变革，所产生的治理形式，依然是还是国家管理的结构的基础部分，仅仅是形式不同而已。四项基本原则丝毫没有因为治理结构的变化而动摇，相反共产党的执政基础在这些地区扩大了，巩固了。

　　——治理结构变革的过程是一个改革者、民众、媒体等各方面的一个学习过程。学习改变人们的知识、态度、行为。仔细研究三处治理结构变革的过程，我们不难发现，整个变革的启动、实施，是改革的设计者、民众不断地学习民主理论、其他地方政治发展的经验、学习研究国家的法律、思考如何实现民主的程序的过程，这个过程迄今为止都继续进行之中。托克维尔曾对人民学习民主与自由有一个断语：“任何才干也没有比保持自由的技巧可以收获更丰，但任何事情也没有比学习运用自由更苦”[ix]政治改革是比经济改革敏感得多的领域，改革的组织者时时都有如履薄冰之感，他们认真地研究国家的宪法、组织法、选举法，寻求改革的合法性。在红河州，从州到县官员到乡镇干部都能脱口而出“四权”，即保障选民依法行使提名权、选举权、知情权和监督权。[x]显然没有广泛深入的学习宣传是达不到这种程度的。如果不实施治理结构的变革，他们一辈子也不会把宪法中的权利与自己的生活如此紧密地联系在一起。在湖北实施“七站八所”的改革中，公务员要置换身份，退出事业单位，每个人都经历了极为痛苦的思想过程；在阵痛之后，大部分人员都找到新的出发点，认识到改革的好处。没有理论的指导，实践是杂乱无章的，没有实践，理论是模棱两可的，三处的改革正是靠改革不断学习各方面的理论，使整个改革有序进行，同时，也把那些抽象的法律条文、民主理论运用解释得具体，可行。这种政治上的学习以及在思想上不断地走向成熟，为治理结构的变提供了动力。

　　近百年来，中国社会发生了多次大的社会变革，大革命、新民主主义革命、合作化、家庭联产承包责任制都是从农村启动的，然后推向全国。中国的农村社会不仅蕴含了中国社会形态和结构的根本特点，而且在很大程度上规定着中国社会的发展趋向。作为几千年中华文明的发祥地、积蓄地，中国的农村与西方发达国家及其它发展中国家的乡村有着极大的不同，其影响力是长期的、巨大的甚至于是不可抗拒的。

　　中国经济发展的成就是有目共睹的，其对政治的影响，对治理结构的影响将是深远的，是不以人们的意志为转移的。正如诺贝尔经济学将的获得者阿马蒂亚·森所说：经济的发展就其本性而言是自由的增长。经济的发展最终将是有利于人的全面发展，人是所有改革、发展的目的。联合国秘书长安南说：“我们生活质量应该不是根据我们的财富而是根据我们的自由来衡量。”[xi]人自由的实现是在一定的社会结构之中，这种结构的政治构成，就是我们所处的治理环境。目前进行中西部地区新的公共治理结构，如果代表了中国农村民主的发展方向，那么对于整个中国社会政治关系的变化都具有现实的意义。

五、治理结构变动的脆弱性及可持续发展的困难性

　　三处治理结构的变革具有原创性的特点，是中国政治发展的多样性的体现，但是这些变动是极为脆弱的，改革如果没有进一步的外在力量的支持，变动是不具备可持续性的。这也是改革者目前感到惴惴不安的。中西部地区乡镇治理结构的变革亟需获得法律上、制度上、理论上、公共舆论上的支持，否则这次改革成果将付之东流。

　　其一，乡镇治理结构的变动要通过法律或规章的认可，获得其合法性，使治理结构的变动制度化。无论是直选还“半直选”在具体操作程序上，都与现行的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相冲突；乡镇一级党政合一的体制安排，虽然是取消了现实政治关系中形式主义的安排，适应了乡镇一级权力运作的实际发展状况，但是与中国党政分开的政治惯例是相悖的。对此三处的改革者是十分的清楚，他们都在启动变革时都反复研究了相关的法律及规定，在程序设计上寻求法律上的依据，如在他们可控制的范围内，发挥人大会的作用。但是其合法性依然是十分有限的。

　　从法理上讲，乡镇治理结构的变动涉及到一级政权的产生，一级政府组织的合法性，必须获得全国人大相关规定的许可。全国人大要对现行的《组织法》进行修改，或做出一些补充规定，使乡镇治理结构的调整具有合法性，从而具有可持续性。对于乡镇一级行政首长候选人的产生，早有学者提出了立法的建议，中国社会科学院法学所的博士肖君拥提出修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规范基层官员提名程序的建议（《浙江社会科学》2003年第六期），这一建议至今没有回应。

　　目前三处治理结构的变革得以成功，是地方党组织的政治权威和党委书记们的决心和胆识，没有制度化的可持续基础。人在政举，人亡政息，他们一旦离开，体制可能会恢复原状。政治制度的变革与经济制度有较大的区别，在政治过程中缺乏市场那样的强有力的竞争机制，缺乏学习其它政治制度的迫切性；同时政治生活中制度密集，涉及范围广泛，且复杂、模糊，加之中国政治制度设计与政治现实有较大的距离，从总体上缺乏制度化的动力。但是政治改革发生，没有制度的跟进，其成效就会大打折扣。“制度是行为规则，并由此而成为一种引导人们行为的手段。它们通常都要排除上些行为并限制可能的反应。因此，制度使他人的行为变得更可预见。它们为社会交往提供一种确定的结构。”[xii]，没有相应的法律保证，变动的结构不能固化，三处治理结构变革在制度化法律化方面处在一个非常不利的境地。

　　其二，乡镇治理结构变革的法律化、制度化的困难，其重要的原因是由于乡镇自治的理论、观念为社会整体认同程度不够，政治变革的动力不足。在理论界和学术界的学者尚未开展有中国特点乡镇治理结构的研究。中国关注农村问题研究的学者并不多，关注乡镇治理结构变革的人就更少，农村问题不能成为学者们的兴奋点。目前中国也没有一套系统关于乡镇治理结构变革的理论，对其变革的合理性、必然性缺乏全面的研究；学术界不能为治理结构的变动提供理论的指导，往往只是对已经发生的事情进行描述，理论落后于实践，更不奢谈指导实践。在理论上说不清楚，制度的建立就缺乏依据。中国目前没有社会矛盾激化的政治突变形势，处在渐变的改革过程中，只可能逐步地引导学者、民众关注农村的政治改革，使民主的理论逐步深入人心。而有责任感、正义感的学者应走出书斋，不应满足于做一个“图书馆学者”或“网络学者”，关注社会的变化，研究变革的动因及发展前景，创造有中国政治发展理论。

　　其三，乡镇治理结构的变革及现阶段的农村改革，总体上缺乏社会公众舆论的支持及理解，没有建立起良好的公共关系，从而在一定程度影响了改革整体推进的可能。公

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