我国教育行政体制改革的目的是想通过发扬中央集权制和地方分权制的长处，克服二者的短处，走中央与地方相结合的道路。事实上，要实现二者的结合是很困难的事，它有赖于诸多因素的协调与配合。像日本，五 十年代以来逐渐实行集权与分权相结合的体制，但至今可以说仍在不断改革之中，临教审的第四号报告书一方 面指出要“推动地方分权”，强调学校的“自主与自律”，但与此同时，其国家集权对整个教育宏观规划和指 导却也毫不放松，我们从其全国性教育立法的不断出台和临教审之类机构对教育改革的权威性指导就可见一斑 。为此，根据我国经济社会发展的实际情况，构建具有中国特色的教育行政体制才是完善我国教育事业的必由 之路。 

三、我国教育行政权力分配基本构想 

（一）划分我国教育行政权限的基本原则 

1.与政治、经济体制改革的要求相适应。党的十四大报告指出，我国政治体制改革的目标是建设有中国特色的社会主义民主政治。其基本内涵包括坚持人民政权的性质，注重落实和保障人民群众管理国家、管理各种 社会事务的实质性权利；坚持民主集中制的原则；坚持民主的制度化和法律化。在行政管理体制上要精简机构 ，下放权力，理顺党政关系，推行国家公务员制度。经济体制改革的目标是要建立起社会主义市场经济体制， 建立和完善现代企业制度。根据这些精神，《中国教育改革和发展纲要》指出：“教育体制改革的目标是初步 建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制，达到三个有利于。即有利于 坚持教育的社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人；有利于调动各级政府、全社会和广大师生 员工的积极性，提高教育质量、科研水平和办学效益；有利于促进教育更好地为社会主义现代化建设服务。” 因此，处理教育行政权力分配问题必须以上述思想为指导，才能保证教育行政权力划分的正确性。 

2.与我国的基本国情相适应。我国是一个幅员辽阔，人口众多，经济文化发展极不平衡的国家，各地区生产力发展水平、产业结构、人口状况、民族构成、文化教育基础和对教育发展的需求参差不齐，因此，确定我 国教育行政权限划分的立足点应该是“照顾差异，共同发展”。根据前述教育行政权力根本类型的比较分析， 我国应以分权型为主导模式。但我国的国家结构形式是集中单一型，教育行政体制必须与之相适应，尤其是我 国长期受大一统思想的影响，以及地方行政官员素质不高，过多的分权实际上会造成中央无权，地方滥用权的 后果。为此，适当的中央集权也是应该的、合理的。目前看来，我们主张先以“分权型的集权制”逐步过渡到 “集权型的分权制”，最后形成“以法律为基础的分权制”形式。 

3.与教育自身发展的客观规律相适应。教育的事业是关于未来的事业，它关系到国家的前途命运和未来的发展。但它投资大，见效慢。尤其是生产力发展水平不高的国家，经济增长主要是依靠劳动力的增加而不是依 靠科学技术，教育的重要性就得不到应有的重视，出现前些年“一工交、二财贸、所剩无几给文教”的局面。 为此，在一片简政放权的呼声中，最关键的问题就是要加强教育立法，用规范的、系统的、严密的法律条文明 确各级行政部门的权力和责任，以法治教，以法促教。否则，教育行政权限划分又会出现“放——乱——收” 的局面，造成对教育事业的严重损害。 

（二）我国教育行政权力分配之基本构想 

教育行政权力是教育行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行国家教育方针，依据宪法有关教育条款对各级各类教育事业进行管理的一种能力。主要包括教育政策，法规制定权，教育规划权，学校设置权，教育 教学管理权，人事管理权，教育经费筹措及使用权，教育督导权，教育咨询、研究权等。教育行政权力分配有 两个基本维度必须考虑：一是权力类型，即哪些权属于中央控制，哪些权属于地方掌握；二是使用权限的程度 ，即中央和地方在多大程度上使用这种权力。根据以上的讨论，我们提出教育行政权力分配如下构想： 
1.教育政策、法规制定权。根据我国行政组织法规定，教育政策法规可由全国人大、党中央、国务院、国 家教委以及省级和计划单列市的人大、政府和教育行政部门制定。重要的、影响大的、涉及全国教育事务的教 育政策、法规当然由中央部门制定，涉及地方教育事业的由地方制定，但不得与中央的政策法规相抵触，同时 ，中央也不要越俎代疱，事无巨细横加干涉。但必须指出，教育政策、法规的制定主要是中央部门的任务，像 日本上至教育基本法，下至课堂规则都由中央部门制定。在我国，虽大可不必效仿日本，但中央可制定一些指 导性的政策，引导规范地方作出与中央基本一致的决策。

2.教育规划权。教育规划涉及一定时期教育事业发展的重点、规模、速度和步骤等，包括远景、中景、近 景，以及宏观、中观、微观等方面。中央的教育规划主要是远景、中景和宏观、中观层次的规划；地方的教育 规划则倾向于近景和微观层次的方面。但都必须和当时的经济及社会发展要求相一致，地方教育规划还必须为 当地的经济及社区发展服务。总的看来，教育规划权主要在中央，因为教育的事业是未来的事业，关系着国家 的前途和命运，世界各国的成功经验也表明了这一点。

3.学校设置权。《教育法》第十七条规定：“国家建立科学的学制系统。学制系统内的学校和其他教育机构的设置、教育形式、修业年限、招生对象、培养目标等，由国务院或者由国务院授权教育行政部门规定。” 根据上述原则，颁发国家学历证书的高等学校设置审批权由中央掌握，中小学的设置权以及非学历教育由地方 政府或教育行政部门掌握。但应该看到，为了适应地方经济社会发展需要，地方高校的设置审批权，随着时机 的成熟，也应该下放到地方。 

4.教育教学管理权。这基本上属于教育内的专业事务，应主要由地方和学校负责。学校根据国家颁发的基本学制、课程标准以及学生质量标准，确定招生规模，选编教学用书，拟订进度计划。毕业生的升学与就业主 要由毕业生自己决定，学校给以指导与沟通。 

5.人事管理权。学校教师与教育行政人员基本属于国家公务员系列，因此，应首先符合公务员标准。其次 ，中央应确定基本任职资格标准，地方可根据当地的经济社会发展状况适当调整其任职要求，但不得低于中央 规定的基本标准。教职工的聘用一般应由学校自行决定。 

6.教育经费的筹措和使用权。必须打破国家全部包下来的作法，中央在不断增加国拨经费的同时，允许地方通过一定途径，扩大教育经费来源。如地方除开征教育费附加之外，还可以开征其他用于教育的附加费（如 高消费税），实行教育的分税制，从而逐步增大地方教育投入的比例，力争达到20—30%，这是分权的基础和保 障。所有的教育经费实行财政包干，由地方统筹安排。同时，按照国际做法，中央建立教育经费拨款和援助制 度，通过政策倾斜平衡各地区间的差距，否则权力的下放可能导致地区之间更大的悬殊。 

7.教育督导权。这是中央教育行政权力的重要内容之一。应该建立有中国特色的教育评价、督导制度，层层检查、指导，保证教育事业发展的正确性。过去我们不重视，导致一些地区拖欠教师工资和违背党的教育方 针政策的倾向出现。 

8.教育咨询研究权。这也是中央教育行政权力的重要内容之一。组建教育咨询委员会，建立教育研究机构，收集教育信息，开展教育研究活动都必须由中央一级教育部门统筹部署。典型的教育分权制国家，如美国， 中央教育行政权力的三大内容之一就是为地方提供教育信息咨询服务，并组织教育科学研究。我国中央一级的 教育咨询研究还要指导地方一级的教育咨询研究，形成一个网络，使教育决策更加科学化和民主化。

总之，我国教育行政权力的科学分配，要从有利于教育事业的发展，有利于调动中央和地方的积极性出发 ，借鉴世界各国的成功经验，权衡几种教育行政权力划分类型之利弊，结合我国政治、经济体制改革的实际情 况以及教育自身发展的客观规律，逐步放权，合理配置，依法治教，使我国教育行政体制逐步完善。

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