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利益差异、战略分歧和美韩同盟关系的定位分析

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利益差异、战略分歧和美韩同盟关系的定位分析

收集整理：佚名来源：本站整理时间：2012-06-20 19:13:43 点击数：[]

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韩献栋(1966-　)，男，河北曲阳人，中国政法大学国际政治研究所副教授，韩国庆南大学政治学博士。中国政法大学国际政治研究所

   结盟是相关行为体为了维护自己的安全利益根据自己的安全战略而进行的安全合作安排，只有相关行为体具有重合的安全利益时同盟才有可能形成，而盟友之间基于各自安全环境的变化而产生的战略分歧和利益差异也必会导致同盟关系的调整。近年来美韩同盟因各自安全环境的变化所导致的安全利益和安全战略的分歧而进行了深刻的调整，本文即对美韩同盟的调整背景、过程、调整后美韩同盟的定位以及未来的发展方向等问题进行考察和分析。
    一、结盟行为的理论解读
    同盟(alliance)是国际政治中的一个普遍现象，因而也一直是国际政治学界热衷探讨的问题之一。关于同盟，国际政治学界存在着多种定义，沃尔弗斯(Arnold Wolfers)把同盟定义为两个或两个以上主权国家为了国家安全而缔结的相互进行军事援助的协定，菲德尔(Edwin H. Fedder)把同盟称为“管理的技术(Techniques of statecraft)”或“势力均衡的调节机制(regulating mechanisms in the balance of power)”；沃尔特(Stephen M. Walt)把同盟定义为存在于两个或两个以上主权国家之间的正式或非正式的安全合作关系；密执安大学辛格(J. David Singer)教授领导的COW(Correlates of War)研究课题小组把同盟定义为以正式的军事条约形态存在的安全合作关系，并根据合作关系的紧密程度把同盟分为相互防卫条约(defense pact)、互不侵犯协定(nonaggression pact)或中立协定(neutrality pact)、安全协约(entence)等三类；奥斯古德(Robert E. Osgood)则把同盟定义为以特定国家或国家群为对象而使用军事资源的约定。尽管各学者的定义角度和具体阐述不同，但理论学界对同盟的定义大体上持一致的看法，即同盟是两个或两个以上主权国家为了国家安全而缔结的正式协定。它包含三个要素：1.同盟的主体是两个或两个以上主权国家，排除了非国家主体；2.同盟缔结的主要考虑因素是国家安全；①3.同盟是一种正式协定，排除了国家间的非正式安排。
    根据不同的角度和标准，可以对同盟作出多样的分类：如双边同盟和多边同盟、进攻性同盟和防御性同盟、平时同盟和战时同盟、对称性同盟和不对称同盟等。
    国际政治学界关于同盟的研究大体上可分为两类：其一是把同盟本身设定为从属变量，研究课题的范围一般设定在这一从属变量与其相关的独立变量之间的关系上，如同盟形成的原因、同盟缔结过程中的考量因素、同盟对象的选择、同盟的持续性、同盟的解体及其原因，传统、意识形态、地理位置、政治制度等非军事因素对同盟的影响等。其二是把同盟设定为独立变量，研究课题一般设定这一独立变量与其相关的从属变量之间的关系上。如同盟对国际关系、地区安全以及对同盟缔约国国内政治的影响等。就研究的问题而言，很多研究同盟的学者把眼光集中在国家为什么结盟这一问题上。国家为何结盟？其结盟的动机和原因何在？对于这个问题，学界提出了如下几个考察模型：
    能力扩张模型
    能力扩张模型把同盟看做是扩张对抗威胁能力的一种手段，国家靠结盟以增强对抗敌人的力量。③这一主张又分为两种观点，一是以摩根索(Hans J.Morgenthau)为代表，认为同盟起源于平衡实力的观念，是维持国家间实力均衡的一种手段。另一观点以沃尔特为代表，认为同盟是平衡威胁的一种手段。尽管两种观点意见不一，但都认为国家靠结盟扩张自己对抗威胁的能力是同盟行为的主题。这种观点被莫罗(James D.Morrow)称为同盟的能力扩张模型(the capability aggregation model of alliances)。[9]但莫罗认为这种观点不全面，尤其是用来解释大国和小国间的不对称同盟时，具有一定的缺陷。因为依照能力扩张模型，同盟国任何一方能力的上升或下降都会增加它不再需要盟友能力或不能提供盟友所需能力的可能性，因而增加了同盟破裂的可能性。当一国的能力增强时，它对抗威胁的能力会加强，降低了同盟的价值；当一国的能力下降时，作为被结盟者的价值会下降，也会促发结盟方结束同盟关系，因此无论哪种情况，结盟中的一方对同盟价值的评估都将会下降[9]。对于大国和小国间的不对称同盟来说，虽然小国靠与大国结盟，会提高自己对抗威胁的能力，但大国往往不能因此而使自己的能力增强，所以能力扩张模型的解释力存有缺陷，为此莫罗提出了可以容纳能力扩张模型的一个更为宽泛的模型，即自由—安全交易模型(the autonomy-security trade-off model)③。
    自由—安全交易模型
    这个模型主张结盟是国家间以自由与安全进行的交易，莫罗认为这个模型既可以解释对称性同盟也可以解释不对称同盟。对称性同盟，结盟双方既获得了自由又获得了安全，而不对称同盟，结盟一方获取的是自由，另一方获取的则是安全，两者之间存在着交易性[9]。
    对于小国来说，它拥有较高程度的自由和较低程度的安全，尽管它不能提供安全给同盟伙伴，但它能够以让步（如提供军事基地）来提高盟友的自由；对大国来说，它的安全资源相对是富裕的，靠支付部分安全资源以换取更高程度的自由，它也是乐意的。正是结盟双方利益的不一致反而使这种不对称同盟既容易形成又拥有较长的生命力。因为这个模型认为盟友追求的目标存在差异，所以帕尔默(Glenn Palmer)和戴维(J.Sky David)又称其为目标差异模型(a diversity-of-goal model)[10]。
    公共财物模型
    公共财物模型(the collective goods model)最初由奥尔森(Mancur Olson)和泽克豪泽(Richard Zeckhauser)提出[11]，他们借用经济学中公共财物的概念用于分析同盟政治，认为同盟提供安全给其成员，这个“安全”具有一种公共财物的性质，即具有非排他性和非竞争性。“安全”的这种性质将会导致小国为其伙伴提供的安全资源很少，而大国却被利用，提供了不成比例的安全资源。基于这种假设，公共财物模型认为小国即使减少对同盟的贡献，也不会担心被大国报复，结果小国会利用同盟行为搭便车(free ride)。[12]
    此外，科尼比尔以及摩根还用分散投资模型(a portfolio diversification model)对同盟政治进行了分析，这种观点认为同盟选择类似于一种投资，盟友类似一种商业资产，有的风险大，有的风险小，在选择不同盟友的风险与回报之间存在着一个正的线性关系。在国际同盟市场上，对盟友的多样性随机选择会降低自身的风险。[13]
    由于历史上存在过的同盟数量众多，形态各异，上述各个理论模型的建立，都是各自的创建者站在不同的角度对同盟现象进行观察和研究的结果，各模型间并不具有排斥性，只是个别模型对于某种类型的同盟实践更具较强的解释力而已。帕尔默和戴维经过实证研究就发现自由安全交易模型对非核同盟(non-nuclear alliances)具有较强的解释能力，而公共财物模型对每一种类型的同盟都具有解释能力，尤其是对核同盟(nuclear alliances)的解释能力更强。[10]笔者则认为能力扩张模型对进攻性同盟和对称性同盟的解释能力比较强，自由安全交易模型则对防守性同盟和不对称性同盟的解释能力比较强。这当然并不是说对称性同盟就一定是进攻性同盟，不对称性同盟就一定是防守性同盟。
    各模型之所以不具排斥性，其原因在于各模型都不否认并建立在一个共同的原则性基础之上，即国家结盟的动机在于国家利益。无论以哪个模型来分析国家结盟的原因，都会发现国家选择结盟的背后存在着对结盟选择所能够带来的利益的评估。基于国家利益的不同，国家间的政策也往往难以一致。当国家间利益具有一定的重合性时，结盟作为一种政策调节机制和保证措施，能够在一定程度上协调盟友间的政策，使其在一定的时空内形成一致。但本质而言，国家间的利益是不可能完全重合的，各国政策也不可能做到完全一致，否则，国家间无需结盟，所以盟友间的利益只是具有部分的重合性，而且重合度还将随着时空的移转而变化。当重合幅度大时，盟友间会加强合作，当重合幅度小时，盟友间会淡化合作，当重合性消失时，也就预示着同盟的破裂，而当国家间的利益发生根本冲突时，便有可能成为敌人。
    二、美韩同盟关系的形成及其在冷战期的演变

;  美韩之间事实上的同盟关系形成于朝鲜战争爆发之后，1953年8月朝鲜战争停战协议签署前后美韩两国签署《相互防卫条约》，以法律手段稳定了两国的安全合作关系。朝鲜战争停战后，美军继续驻屯韩国，其驻军的地位以及美韩之间的安全合作关系随着东北亚和半岛安全形势的变化也逐步在法律上和机制上得到了进一步的巩固和强化，形成了世界上独一无二的三位一体的高度制度化的双边同盟关系。
    美韩同盟关系的法律依据和保障除了1953年8月缔结的《美韩相互防卫条约》之外，主要还有1954年11月签署的《美韩协商备忘录》④以及1966年7月缔结的《美韩驻军地位协定》⑤。通过《美韩相互防卫条约》的缔结，韩国获得了美国的安全保障，同时也为美军在韩国驻屯提供了法律上的依据。⑥但是对美国而言，有一个重要的问题没有通过《美韩相互防卫条约》的缔结而得到解决，即为了阻止韩国军队的单独北进而将韩国军队的指挥权继续置于联合国军控制之下的问题。为此《美韩相互防卫条约》签署之后，在美国的要求下，美韩两国发表共同声明，表示“至条约生效之日，我们驻屯在韩国的军队在联合国军的指挥权下依据停战协定而行动”，“韩国保证在为召开政治会谈而进行协商之期间将不会为了统一而采取单独的武力行动”。[14]美国通过这个共同声明暂时钳制住了李承晚政府的单独冒险行为，但它只是一个临时性的措施，为了形成制度性的可抑制韩国单独行动的机制，美韩于1954年11月发表了《美韩协商备忘录》，美国承诺给予韩国7亿美元的经济援助以及维持韩国72万名兵力的军事援助，但是从美国的立场来看，此备忘录最为核心的问题是解决了依据《美韩相互防卫条约》没能解决的掌控住韩国军队指挥权的问题。[15]备忘录的第二条规定：“依据相互间的协议，如此行事由于最符合相互利益因而在不做变更的情况下，联合国军司令部负责韩国的防卫，而韩国军队置于联合国军司令部的作战控制权(the operational control)之下。”由于美军将领担任着联合国军司令官一职，因而通过《美韩协商备忘录》，美国掌控了韩国军队的指挥权。
    关于美军在韩国的法律地位问题，美国派兵介入朝鲜战争后，即向韩国提出了保障美军法律地位的要求，因此美韩曾于1950年7月缔结了《关于驻韩美军犯法行为的管辖权协定》，后来在韩国的要求下，美韩两国从1961年4月开始协商，并于1966年缔结了《美韩驻军地位协定》，对驻韩美军的法律地位和权利作出了规定。通过上述三个主要的法律文件，以美军的实地驻屯为基础的美韩两国的安全合作关系获得了坚实的法律保障。
    朝鲜战争停战后，驻韩美军集中配置在汉江以北非武装地带西侧，因而一旦半岛上战火重燃，美军即可介入，但是《美韩相互防卫条约》并没有对美军自动介入义务做出相应的条款规定。该条约第二条规定：“当事国任何一方的政治独立或安全因外部的武力攻击而受到威胁时，当事国相互协商，或单独或共同采取适当的措施以阻止之”，然而该条约第三条又规定：“为了对付共同的威胁，缔约方将依据各自宪法上的程序而行动。”从《美韩相互防卫条约》和《美韩协商备忘录》相关条款的内容看，美韩同盟是一种防守性同盟，而不是进攻性的同盟，它具有保卫韩国安全的功能和作用，但是美韩所签署的具有法律效力的双边条约或协定也赋予了美国控制李承晚政府冒险欲望和行为的权力。美韩同盟的这种防御性同盟性质除在20世纪70年代初稍有调整外，⑦在整个冷战时期基本予以维持。另一方面，美韩同盟是一个大国同一个弱小国家缔结的不对称同盟，虽然美韩同盟对美国而言是其同前苏联在全球范围内，至少是在东北亚范围内对抗布局中的一个环节，但美韩同盟最主要的目的还在于保卫韩国的安全，主要是专注于韩国的防卫，因此美韩同盟又具有半岛性同盟的性质。
    美韩同盟的形成是美韩两国的安全利益出现重合的结果。大国与小国的区别不仅仅表现在国家力量上，更主要的是表现在利益和战略上的差异，表现在利益范围和战略着眼点上的不同。冷战初期，韩国只是处于美国战略布局中的边缘地带，[16]正是逐渐拉起的冷战帷幕以及朝鲜战争的爆发，使韩国在美国的战略布局中具有一种“政治象征”的意义和价值，[17]对于朝鲜战争，美国很明显地将其解读为以前苏联为首的“共产主义国家阵营”的一次扩张性战争行为，而不仅仅是朝韩之间为了半岛统一的战争。因而，出兵参战不仅仅是为了保卫韩国的安全，更重要的是阻止“共产主义势力”的扩张。正是基于这种认识，美韩两国的国家利益出现重合，韩国的安危关乎美国的国家利益，进而奠定了美韩结盟的基础。
    美韩同盟形成之后，随着世界、东北亚和半岛安全环境的变化，美军在驻屯规模上不断地进行调整，缩减了驻韩美军的数量，但从美韩安全合作关系的紧密程度而言，则是不断地走向了强化。
    首先是表现在美韩安全合作的组织机构不断完善。20世纪60年代中后期，由于朝韩关系的紧张，1968年10月，美韩成立了协调两国防卫计划的美韩计划团，加强了两国的联合防卫体系。[15]1969年7月尼克松主义出台后，美国开始裁减其在东亚地区的驻军，计划由原来的72.7万名减至28.4万名，而对驻韩美军则制定了缩减2万名的计划，决定到1971年12月由1969年的6.3万名减至4.3万名。[18]驻韩美军的缩减计划因遭到韩国的反对，美国不仅承诺在5年之内向韩国提供大约15亿美元的军事援助，而且还强化了美韩之间的联合防御体系，创设了美韩第一军团。由于1975年联合国大会通过了解散联合国军司令部的决议案以及70年代后期卡特总统驻韩美军缩减计划的出台，美韩两国在美韩计划团的基础上于1978年11月正式创设了美韩联合司令部(USROK Combined Forces Command)。
    其次是表现在美韩安全合作的制度性机制不断加强。1968年美韩年度安全协商会议(SCM: Security Consultative Meeting)机制开始运行，⑧其主要功能是对两国的安全政策进行协商和调整，对东北亚和朝鲜半岛的军事威胁进行评估并制定应对方案，对有效提高美韩联合防卫能力和运营方案进行协商等。1978年美韩联合司令部创设后，根据1978年第十一次美韩年度安全协商会议达成的协议，美韩两国创立了以两国的合参议长为代表的美韩军事委员会会议(MCM: Military Committee Meeting)机制，其主要功能是分析半岛的军事威胁、协商军事对策，综合研讨联合军事发展方向，向美韩联合司令官传达战略指示和作战方针。美韩军事委员会会议每年与美韩年度安全协商会议几乎同时召开，彼此协调，标志着两国安全合作关系的进一步强化。
    通过如上组织机构的创设和制度性安全合作机制的形成，以联合指挥体系、联合防御和危机管理体系、安全情报共享体系为主要内容的美韩安全合作关系得到了全面强化。此外，美韩两国还逐渐发展和构筑了一套联合军事演习体系，包括1961年的雏鹰(Foal Eagle)军事演习、1976年开始的乙支焦点透镜(Ulchi-Focus Lens)军事演习以及1976年开始的团队精神(team Spirit)军事演习等。
    三、后冷战时期美韩的安全利益和安全战略
    所谓安全战略即指一个国家制定的综合动员其政治、经济、社会等方面的资源以保卫其国家安全利益的长期计划。[19]冷战时期美苏两极对立格局是决定当时世界大多数国家安全利益和安全战略的最主要因素，正是这一因素使得实力差距甚大、地理位置相距遥远的美韩两国在安全利益和战略上具有一致性。第二次世界大战以后，防范来自于前苏联的威胁，维护其在所谓“自由世界”的影响力，维护其在战后确立起来的规制和管理战后国际秩序的霸权地位成为美国安全战略的主要目标。就国小力微的韩国而言，其最主要的安全战略目标是维护政权的存续，除此之外，它无力他及。由于韩国的诞生、存延以及成长均是在美国的托护下进行，因而自其诞生之日起，就已经被纳入美国所领导的“自由世界”范围之内，这使得韩国安全的意义超越了其自身的范畴，成为一个关切整个“自由世界”之安全利益的问题。然而，随着冷战体制的结束所引发的安全环境的变化，以及韩国因经济腾飞而增长的国力，美韩两国的安全利益和安全战略逐渐发生调整，其安全利益和安全战略的重合度也逐渐发生变化。
    冷战结束后，防止大规模杀伤性武器的扩散、防止同级竞争者(peer competitor)或地区霸权国家的出现、确保与欧亚大国关系的稳定、维持中东地区的和平与地区内美国的影响力、促进美国主导的市场经济的成长以及民主主义和自由主义的扩散等成为美国在全世界范围内所追求的主要安全利益。[20]安全环境的变化以及新安全利益的设定也使美国的安全战略发生了变化。就其东亚战略而言，冷战结束后，大体经历了三个阶段的变化，第一阶段为冷战结束初期至90年代中前期，第二阶段为90年代中前期至“9·11”事件发生的2001年，第三阶段为“9·11”事件之后。冷战结束初期美国的东亚安全战略基本反映在1990年、1992年发布的《东亚战略构想(East Asian

Strategic Initiative)》中，1990年《东亚战略构想》的主要内容之一便是提出在10年内经过三个阶段减缩在日本、韩国以及菲律宾所驻屯的陆军和空军兵力的方案。[21]然而这个方案在完成了第一阶段15000名美国东亚驻军的撤离之后，因第一次朝核危机的爆发，第二、第三阶段的缩减方案没能按计划执行。
    1993年克林顿政府上台后，美国不仅中断了缩减其东亚驻军的计划，其安全战略也发生了明显的变化。1994年7月克林顿政府发表了《介入和扩大的国家安全战略(A National Security Strategy of Engagement and Enlargement)》，认为美国在亚太地区具有重要的经济利益，美国在亚太地区的军事部署也要考虑这一点，因而美国应采取在有可能发生大规模冲突的中东和朝鲜半岛地区的双赢战略(win-win strategy)，为此将通过战略编制的全面检讨(Bottom-UP Review)，制定至1999年美国军事能力的建设目标。[22]1995年2月克林顿政府发表《东亚战略报告(East Asian Strategy Report)》，明确表示停止继续缩减其东亚驻军，维持10万名驻军规模和继续介入的战略，并强化了要求盟国分担防卫费的政策。[23]以1997年《四年防务评估报告(Quadrennial Defense Review Report)》为基础而发布的1998年《东亚战略报告》中，克林顿政府提出了“塑造(shape)、反应(respond)和预备(prepare)”的防务战略原则，即通过全世界范围内的干预，塑造良好的安全环境，对所有形态之危机状况即可做出迅即反应，以应对未来的不确定性。其在亚太地区的战略不是单纯地驻屯军队，而是“全面介入”(comprehensive engagement)，其首要任务是对威胁地区安全的势力保持遏制能力。[24]
    布什政府执政后，特别是2001年“9·11”恐怖事件发生后，美国的国家安全战略再次发生重大变化。布什政府执政8年期间美国的国家安全战略基本反映在美国防部发布的《四年防务评估报告》以及白宫发布的《国家安全战略》等文件中。对于“9·11”事件之后其所面临的安全挑战，美国认为可分为传统性(traditional)、非正规性(irregular)、灾难性(catastrophic)和破坏性(disruptive)等四类，面对上述四种安全挑战，美国安全战略的目标是：1.封锁恐怖集团；2.强化本土防御；3.诱导处于战略选择阶段的国家选择；4.防止敌对国家和恐怖集团获得、使用大规模杀伤性武器等。[25]在新的形势下，美国认为其安全环境将具有不确定性和不可预测性，对美国的国家利益形成主要威胁的将不再是国家间的战争，而主要是与极端恐怖组织之间的战争，而且这种战争将是长期的。
    为了推行其安全战略，美国积极加快了军事变革(military transformation)的步伐，利用信息技术，改善其军事力量的武器装备和指挥、控制、通信、情报、监视、侦查等体系。美国的军事变革计划对美军的结构和任务也提出了进行相应变化的要求，一方面要求各军向提高完整性、能够独自完成作战任务的“模块型军队(modular force)”发展，另一方面还要求提高各军之间的合作性。对于其海外驻军，美国新的军事力量运用原则是脱离地理性的概念，其活动范围将由特定地区扩大到全世界，并以美国为中心与其同盟国形成一种合作关系网络。这就要求配置在世界各地的美国驻军不仅其作用和活动范围将不会局限在特定的地区，而且还要具备在世界任何地方应对威胁和挑战的结构、能力与体系，要求同盟国的军队增强战斗能力，并通过同盟关系的调整强化合作。据此美国做出了调整驻外美军的计划，2003年11月布什总统发布了驻外美军部署调整计划(GPR: Global Defense Posture Review)，其原则是：第一，强化应对恐怖行为等不确定性威胁的灵活性；第二，扩大盟国和友好国家的作用，构筑新的合作伙伴关系；第三，强化同时应对地区性和全球性问题的能力；第四，发展迅速部署战略；第五，以作战能力而不是以兵力数量建设为重点。“为了应对新的安全环境，将在最适当的地区配置最适当的作战力量”，而且海外驻屯美军的重新部署不仅仅是美国的计划，而是与盟国和友邦国家一起为应对新的安全环境，根据“以迅速而有效地展开作战的态势改变同盟结构之方针”做出的战略调整，[26]调整的核心是提高其机动性和灵活性。美国在新的安全环境下制定的安全战略必然要求美韩同盟关系做出相应的调整。
    就韩国一方而言，在卢武铉政府上台之前，韩国从没有以政府文件等书面形式阐明过自己的安全战略，其“国家安全战略主要由包括总统在内的当局者决定，具体具有怎样的远景、又经过何种程序而出台，对此没有做过正式的说明，也没有发表过任何出版物。”[27]直至卢武铉政府上台后，韩国政府才于2004年3月第一次通过政府文件的形式明确阐明了韩国的国家安全战略。
    整个冷战时期，维系政权的存续可以说是韩国最为主要的安全利益和安全目标，而维持与美国的同盟关系也可以说是韩国最为主要的安全战略。在此框架下，韩国利用美国提供的安全资源和国际市场经济资源，专注于经济发展，展开了同朝鲜的体制竞争。冷战时期的体制结构以及韩国的国力不可能赋予它萌生更大志向的环境和条件。然而冷战体制的结束改善了韩国的安全环境，而经济上的发展也使它获得了更多的自信，从而为韩国扩展其安全利益的界定范围和制定新的安全战略提供了基础，这主要表现在韩国所主张的“韩半岛问题的当事方解决原则”的提出。从1988年2月卢泰愚总统在其就职典礼上提出“韩半岛问题的当事方解决原则”之后，[28]强调朝鲜半岛问题由“南北韩”作为当事方解决的原则一直是历届韩国政府所致力以求的国家战略，其目的在于尽可能弱化国际因素介入朝鲜半岛问题的程度，以自身的优势主导朝韩关系的发展，最终实现民族的统一。由冷战时期以求生存为主的国家安全战略转变后冷战时期以求统一为中心的国家战略可以说是韩国安全战略的最主要特征。但由于后冷战时期半岛地区持续不断爆发的危机使得韩国在新国家战略的实施上不断受到干扰，这又成为卢武铉政府进行战略微调的一个原因。
    新的安全环境的塑成、新的安全利益的界定以及新的国家战略的出台必然使韩国对美韩同盟关系提出调整的要求。在韩国看来，维持与美国的同盟关系仍然是韩国最为主要的国家安全战略，但在新的环境下，美韩同盟也需要在如下几个方面做出调整，即：1.韩国军队战时作战指挥权的归还问题；2.《美韩驻军地位协定》的修订问题；3.美军驻韩防卫费用的分担问题；4.美军基地的统合和迁移问题。美韩同盟是一个大国同一个小国结成的不对称同盟，而由于韩国军队的战时作战指挥权问题以及《美韩驻军地位协定》赋予了驻韩美军许多特殊权益等问题的存在，韩国认为美韩同盟在一定程度上还是一个不平等的同盟，韩国提出如上四个方面需要调整的问题，其主要目的在于调整韩美同盟的不平等性，使其向着一个平等同盟的方向发展。
    因此，可以看到，基于后冷战时期所面临的新的安全环境，美韩两国均对其安全利益和安全战略进行了新的设定，因而无论是美国还是韩国都有调整其同盟关系的愿望，但双方对同盟关系调整的要求是不一致的，方向不同的施力，其结果将会如何呢？
    四、美韩同盟关系的调整
    美韩两国早在20世纪90年代初期即已开始根据各自的安全战略对同盟关系进行了一些调整，1990年4月美国发布的《东亚战略构想》就包含了以韩国军队为主导的防卫态势形成后在韩国只保留小规模的美国驻军、解散美韩联合司令部以及增加韩国防卫费分担比重等内容。[29]根据驻韩美军的缩减计划以及确立的“韩国防卫韩国化”原则，1991年韩国将军被任命为美韩联合司令部下辖的地面联合军司令部(GCC: Ground Component Command)的司令官，并解散了美军主导的负责非武装地带西侧防卫任务的美韩野战司令部，加大了韩国军队在板门店共同警备区域的警备责任，任命了韩国将领担任军事停战委员会联合国军一侧的首席代表。1992年10月召开的第二十四次美韩年度安全协商会议和第十四次美韩军事委员会会议又达成了于1994年末将韩国军队的平时作战指挥权归还给韩国的协议。
    此外，两国还就《美韩驻军地位协定》的修订问题和驻韩美军防卫费韩国的分担比重问题进行了协商。1988年底韩国正式向美国提出修改《驻韩美军地位协定》的建议后，经过两年的协商，两国于1991年进行了第一次修订，1995年11月美韩再次开始就此《协定》的修订问题进行协商，经过5年时间共11次的协商，两国于2001年初达成协议。经过两次修订，“各方面虽然具有暂时得以改善的部分，但普遍认为没有达到市民团体所主张并期待的根本而全面的修正，有些部分不但没有改善反而是‘改恶’了”。[30]在驻韩美军防卫费分担问题方面，1988年美国正式向韩国等同盟国提出分担要求，1991年美韩两国缔结了《防卫费分担特别协定》，之后，美国不断提出

提高韩国防卫费分担比重的要求，从1991年至2002年韩国承担的驻韩美军防卫费增长了634%。[15]
    美韩同盟在20世纪90年代进行调整的动力来自于美韩两个方面，修订《驻韩美军地位协定》的动力主要来自于韩国，而美国在20世纪90年代初制定的东亚驻军缩减计划以及“韩国防卫韩国化”原则则是美韩联合指挥体制调整的动因，但这种动因在20世纪90年代中期之后即因美国东亚驻军缩减计划的冻结而基本失去驱动力。
    2000年朝韩首脑会谈，特别是“9·11”事件之后，变化的安全环境以及新的安全战略促使美韩两国将同盟关系的调整提上了日程。2002年12月美韩在第34次年度安全协商会议上达成了为了探讨美韩同盟的调整事宜而成立未来美韩同盟政策构想(FOTA: Future of the ROK-U.S. Alliance Policy Initiative)会议的协议，此平台的搭建意味着美韩同盟更具实质意义的新的一个调整周期的开始。
    2003年2月当选总统之后的卢武铉派出了特使团访美，向美方传达了希望“再均衡同盟(rebalance of alliance)”的立场，表明了韩国在同盟调整方向和目标上的态度，对此布什政府积极表示同意，希望加快调整速度，并提出了从龙山基地和美2师团迁移等问题开始的建议。[31]
    从2003年4月开始至2004年9月，未来美韩同盟政策构想会议共召开了12次会议，通过此平台，美韩两国对未来美韩同盟的前景、驻韩美军的缩减和任务移交、驻韩美军的战略灵活性(strategic flexibility)、以龙山基地为代表的驻韩美军基地的封闭和迁移、韩国军队战时作战指挥权的归还等问题进行了讨论和协商。经过这12次协商，两国就驻韩美军的缩减和重新配置、美军基地的迁移等问题基本达成一致，而在韩国军队战时作战指挥权的归还以及驻韩美军的战略灵活性问题上双方仍然存在着意见分歧。2005年2月美韩调整同盟关系的协商平台——未来美韩同盟政策构想会议演变为美韩安全政策构想(SPI: Security Policy Initiative)会议，就存在分歧的问题继续进行了协商。从2005年2月至2006年1月美韩两国就驻韩美军的战略灵活性问题共召开了12次会议，在2006年1月美韩进行第一次同盟伙伴战略对话发表的共同声明中，两国就驻韩美军的战略灵活性达成协议，双方表示“作为同盟国，韩国充分理解美国全球军事战略变化的逻辑，并尊重驻韩美军实施战略灵活的必要性；美国尊重韩国的没有国民的同意将不会介入东北亚地区冲突的立场。”[32]而关于韩国军队的战时作战指挥权问题，2006年初卢武铉总统向美方提出了韩国军队战时作战指挥权的归还要求，经过协商，2006年10月召开的美韩年度安全协商会议上美韩两国达成协议，韩国军队的战时作战指挥权在2010年前后移交韩方，随后2007年2月美韩国防部长会议决定2012年4月17日完成韩国军队战时作战指挥权的归还问题并解散美韩联合司令部。经过四年多的协商，美韩两国就新一轮同盟关系的调整所涉及的问题基本达成协议。
    根据美韩协商的结果，原配置在汉江以北非武装地带南侧的驻韩美军主力第二师团以及位于首尔市中心区域的驻韩美军司令部所在地的龙山基地将迁移至韩国中部的平泽地区，兵力缩减至25000名左右，调整中的驻韩美军将投入110亿美元更新其装备，作战体系也将由以师团为中心的作战单元转变为以旅团为中心的作战单元。根据美韩两国发表的平泽基地设施建设计划，至2012年龙山基地和美第二师团将迁移完毕，调整结束后的驻韩美军无论其打击能力还是机动性和反应能力都将会得到加强。驻韩美军的调整基本是美国依据其新的安全战略和驻外美军部署调整计划而进行的，虽然龙山基地的迁移最初是韩国政府因受到市民团体的压力而提议的，美国同意搬迁龙山基地也有消除妨碍同盟关系健康维系之因素的考虑，[33]但这正恰恰反应和应合了“9·11”事件以后美国新的军事安全战略。因驻韩美军的南移而产生的防御空白将主要由韩国来填充，客观上必然要求韩国提高防御和作战能力。韩国在“韩国防卫韩国化”与“合作性自主国防”原则下，确立了投入高达67万亿韩元的国防改革计划，其核心目标是形成可以能动应对未来安全状况和战争状况的技术集约型军队的结构和战力体系，确保自卫性防御力量，构筑先进的国防运营体系。[34]而这同美国新的安全战略也是一脉相承，是美国实施其新的安全战略和军事变革计划所要求的。因此，美韩同盟关系的调整基本上是按照美方的战略设计而进行的，被韩国保守阵营批评为“亲朝反美”的卢武铉政府实际上接受了美国的大部分要求，[31]对于美韩协商的结果，美国认为驻韩美军二师团的重新部署“实现了预定目标”，而龙山基地迁移协商的结果更为理想(about target)，[35]表示了对同盟调整协商结果的满意态度。完成调整之后的美韩同盟将由过去的防守性同盟转变为更具进攻性的同盟，将由专注于半岛安全问题的同盟转化为可介入其他地区冲突的地区性同盟。
    五、未来方向
    2002年在高涨的反美声浪中竞选成功的卢武铉政府尚未上台执政就向美国提出了“再平衡同盟”的希望和要求，基于冷战后其安全环境的改善以及国力和自信心的增强，韩国希望美韩两国能够就《驻韩美军地位协定》和韩国军队的战时作战指挥权问题作出修订和调整以使同盟关系能够向着平等的方向发展。但“9·11”事件之后美国新的国家安全战略和驻外美军部署调整计划对美韩同盟的发展则提出了向另一种方向发展的要求，而美韩之间在调整同盟发展方向的博弈能力上所存在着的巨大差距，留给韩国的回旋空间十分有限，这使得卢武铉政府面临着一种困境，从其执政伊始，卢武铉政府就眼睁睁地看着美韩同盟在实际上沿着美国设计的方向演变，但东北亚和朝鲜半岛的安全局势、韩国国内的政治态势等因素又容不得它不去考虑，各种因素使得卢武铉政府在接受美方调整同盟之要求的同时，又要做出一些象征性或实质性平衡美方主导的同盟演化方向的举动。2004年3月卢武铉政府发布了“和平繁荣与国家安全”报告书，这是韩国首次以政府文件形式阐述自己的安全战略。在此报告书中，卢武铉政府认为其国家安全的三个目标是：1.朝鲜半岛的和平与稳定；2.韩朝和东北亚的共同繁荣；3.国民生活的安全保证。为实现上述三个目标，卢武铉政府提出如下政策作为其国家安全战略的基调，即：1.推进和平繁荣政策；2.追求均衡性实用外交；3.推进协力性自主国防；4.提倡综合安全。[36]同时作为国家的安全战略课题，卢武铉政府还提出了朝核问题的和平解决、朝鲜半岛和平机制的构建、韩美同盟和自主国防并行发展、韩朝共同繁荣和东北亚合作等政策主张。[36]在这份政府文件中，卢武铉政府以维护半岛与东北亚的和平与繁荣为其政策中心，提出了追求均衡性实用外交和协力性自主国防等安全政策，向外界透露了其欲平衡美韩同盟调整方向的用意。与此一脉相承，2005年初卢武铉政府又提出了“东北亚均衡者”论，指出韩国“为了韩半岛和东北亚的和平将承担均衡者的作用。”[37]《和平繁荣与国家安全》报告书的发表时间正处于美韩两国召开未来美韩同盟政策构想会议就驻韩美军的缩减和任务移交、驻韩美军基地的封闭和迁移等问题进行协商和讨论的时期，而“东北亚均衡者”论的提出也正是在美韩协商的第一阶段结束后第二阶段就驻韩美军的战略灵活性和韩国军队战时作战指挥权的归还问题即将进行协商的时期。在第一阶段的协商中美国不但使韩国同意了按照其整体战略部署调整驻韩美军的计划，而且因韩国首先提出迁移要求，根据“提案者负担原则”，龙山基地的迁移费用还将由韩国承担，这招致了韩国国民尤其是进步市民团体对政府的强烈批评。而在随后关于驻韩美军战略灵活性问题的协商中，韩国也是无力影响驻韩美军性质的战略转型，不得不在2006年1月美韩第一次战略对话发表的共同声明中使用模糊性的语言予以表态。从2003年初开始至2006年初，经过3年的协商，美国基本完成了驻韩美军的战略部署规划，随着该规划的实施，驻韩美军和美韩同盟都将被编入美国的全球战略体系。但作为韩国来说，无论是其安全利益还是其安全战略都与美国有一定的差异，从均衡东北亚其他国家对韩国的认识和确保国内支持基础的角度出发，作为对美韩同盟由美国主导转型的一种平衡之策，卢武铉政府突出了韩国军队战时作战指挥权归还问题，并同美国达成了归还协议。
    经过近四年的协商，美韩就驻韩美军和美韩同盟的调整基本达成协议，除了因韩国军队战时作战指挥权的归还将引发美韩联合指挥体系趋向弱化外，从机动性和打击能力等方面驻韩美军和韩国军队都趋于强化。为了弥补因韩国军队战时作战指挥权的归还和美韩联合司令部的解体而引发的美韩在联合指挥体系上的松散化，韩国曾经研究过在美韩军事委员会中创建同盟军事协调本部的计划，但美国对之持反对态度。[38]美国认为韩国军队的作战权归还后，韩国应承担起韩国防卫的主导作用，而驻韩美军司令部将改编为韩国司令部，主要承担支援韩国军队的作用。[39]在这个问题上，虽然美韩两国已经达成协议，但由于韩国持反对意见的右翼势力和保守团体的存在，[40]如果半岛的安全形势恶化，也会面临新的变数。
    在驻韩

美军的战略灵活性方面，虽然韩国有所保留，但近年来在事实上韩国也都配合了美国在其他地区（如阿富汗和伊拉克）的军事行动。自上世纪90年代中期以来，伴随着克林顿政府的“扩大和介入”战略的制定和实施，美国即强化了以美日同盟为代表的同盟体系，并将其向地区性同盟转化，战区弹道导弹防御系统的开发也是其中的一个环节。韩国考虑到其自身的安全利益和安全战略，借口经费不支，对参与战区战略导弹防御系统的开发持保留意见，但考虑到自身的安全环境和安全利益，它又在发展“韩国版”的导弹防御系统。第二次朝核危机爆发后，美国发起了防扩散安全倡议，韩国考虑到该问题的敏感性，对参与该倡议也是持踌躇而分步参与的政策。韩国版的导弹防御系统与美国的战区弹道导弹防御系统在技术上是否兼容等方面没有怀疑的余地，核心是主观上有无必要的判断和能否下定决心的问题，这将取决于韩国在对自身安全环境做出判断的基础上对自己的安全利益如何认识和作出界定。
    综合这一轮美韩同盟调整的结果来看，卢武铉政府时期的韩国政府基本上接受了美方的同盟调整要求，[41]但是尽管如此，美国政府以及相关人士并未改变对卢武铉政府“反美左派”之形象的认识和态度，并期待着韩国的保守势力在后卢武铉时代能够实现政权的交替，以巩固前一阶段美韩同盟调整的成果，并进一步使美韩同盟按其既定的方略转换。李明博当选总统后，2008年2月美国国会参众两院罕见地一致通过了祝贺李明博当选的决议案。[42]而李明博政府执政后，在所谓“实用主义”外交哲学和原则的指导下，更是主动强化了与美国的关系，外交安全幕僚阵营的组建、允许美国牛肉的无限制进口等都体现出这一点。[43]而美国也在社会层面上强化了美韩两国的联系纽带，一是给予了韩国公民赴美免签证的待遇，二是双方达成了所谓WEST(Work，English Study，and Travel)项目协议，允许5000名韩国学生为了学习和工作可以在美国停留18个月时间。在同盟关系的定位方面，2008年4月19日美韩首脑会晤将美韩同盟关系提升为战略同盟关系，奥巴马政府上台后，2009年6月16日美韩首脑会晤发表了《美韩同盟的共同前景》(the Joint Vision for the Alliance of the US and ROK)，更将美韩同盟的目标设定为综合性战略同盟(Comprehensive Strategic Alliance)，所谓综合性战略同盟即意味着美韩两国的合作范围从军事同盟扩大到政治、经济、社会、文化等领域，而同盟的活动范围则从朝鲜半岛扩展至全世界。[44]而在此期间，驻韩美军不但冻结了缩减计划，⑨而且李明博政府还依据美国的要求全面加入了美国主导的防扩散安全倡议。朝鲜在进行第二次核试验和短程导弹发射试验之时，奥巴马政府也明确表示了美国的军事力量和核保护伞对韩国的保护义务，美韩间的联合军演也是照常进行。因此说李明博政府执政之后，韩国改变了卢武铉政府在驻韩美军战略灵活性问题上的保留态度，明确接受了美国提出的驻韩美军战略灵活性方案。⑩这一切均意味着美韩同盟在继续向着强化的方向发展。而在美韩已经达成协议的韩国军队战时作战指挥权的归还问题上，李明博政府上台之后也表示出将与朝核问题以及周边安全状况联系起来研究是否重新与美协商的态度。如果这一协议被废弃或冻结、延迟实施，则意味着美韩同盟的全面强化。
    从整体上看，进入21世纪以来美韩同盟的调整是一个走向强化的过程，因为韩美两国在博弈实力和回旋空间上的巨大差距，结果这一过程基本是按照“9·11”事件以后美国制定的新的同盟战略和海外驻军配置计划而进行的。卢武铉政府无法扭转这一趋势，被动地接受了这一过程，而考虑国内外其他因素，又需要展现出一种均衡的姿态，但李明博政府上台之后则是主动地迎合并积极推进了美韩同盟的强化调整，考虑到朝鲜半岛地区本已失去均衡的安全态势，美韩同盟的强化将会进一步激化紧张的地区局势，这不能不令人担忧。但美韩同盟强化的背后也有其所不能掩盖的利益分歧和战略差异，美国强化其同盟体系的战略目标是维护其霸权地位，韩国维护其与美国同盟关系的目的在于主导朝韩关系和民族统一。朝鲜问题是双方最主要的合作领域，在过去几年里双方的主要摩擦也主要是发生在这一领域，尽管李明博政府强调“已经修复了曾经疏远的美韩同盟关系，”而一旦美朝关系和朝韩关系发展不平衡时，强化的美韩同盟再现裂痕则是不可避免的。从上台伊始的“无核、开放、3000”到随后的“相生和共荣”，再到最近的“朝核问题综合妥协”提案，在看到美朝关系有可能获得进展的迹象后，一度对美“外交追随”的李明博政府在面对冷却的朝韩关系而束手无策无法打开局面时，不得不一退再退，修正保守的对朝政策，而展现柔姿，以避免在朝鲜问题上被边缘化。但是韩国要想真正在包括朝核问题在内的半岛问题上发挥出独立变量的作用，制定独立而不是追随的外交政策是必须的，而要做到这一步，首先应该是拓宽视野，全面调整并不实用的“实用主义”外交路线。
    ［收稿日期］2009-08-10
    注释：
    ①随着后冷战期的到来，国际政治学界围绕着“安全”概念的深化(deepening)和扩展(broadening)进行了热烈的讨论，提出了诸如经济安全、社会安全、人类安全、环境安全等概念，而且在外交实践领域中很多国家也已经将经济、环境、社会等因素纳入了国家安全政策决策过程，但传统的国家中心和军事中心的安全观念仍然是同盟政策选择的主要考虑因素。
    ②一般而言，国家扩张能力的途径（短期内）有三种：即，增长军备、扩张领土和缔结同盟。Hans J. Morgenthau. Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace[M]. The McGraw-Hill Companies, Inc, 1993, pp.195-202; Glenn H.Snyder. The Security Dilemma in Alliance Politics[M]. World Politics, July 1984, p.461.
    ③自由—安全交易概念首次由艾德夫(Michael F. Altfeld)提出，艾德夫把结盟看做是国家以让渡自由来换取更多安全的手段，莫罗在埃德夫的基础上提出了既适用于对称性同盟又适用于不对称性同盟的自由安全交易模型。参见Michael F. Altfeld. The Decision to Ally: A Theory and Test[M]. Western Political Quarterly, 37,1984, pp 523-544.
    ④《美韩协商备忘录》的正式名称为《美韩关于经济和军事问题继续合作的协商备忘录》，其英文名称为《Agreed Minute Relating to Continued Cooperation in Economic and Military Matters》.
    ⑤《美韩驻军地位协定》的正式名称为《美韩依据相互防卫条约第四条关于设施、区域以及韩国内美国驻军地位的协定》，其英文名称为《Agreement under Article Ⅳ of the Mutual Defense Treaty between the Republic of Korea and the United States of America regarding Facilities and Areas and the Status of the United States Armed Forces in the Republic of Korea》.
    ⑥该条约的第四条规定：“根据相互间的协商而达成的协议，韩国允许美国拥有其陆军、海军和空军在韩国领土内和周边配置的权利，美国予以接受”。
    ⑦1973年曾参加二战和越南战争的霍利斯沃斯(Jomes F. Hollingsworth)中将被任命为驻韩美军司令官，其上任后便制定了“作战计划5027”，并导入了“前进防御战略”，据此美韩大规模的炮兵部队配置在非武装地带南侧维持随时即可对朝鲜领土进行攻击的态势，同时还赋予了美第二师团所属的两个旅团在朝鲜发动攻击的情况下占领开城的任务。详细资料可参阅：http://www.globalsecurity.org/military/ops/oplan-5027.htm.
    ⑧1968年2月美国国务卿万斯(Cyrus R.Vance)作为约翰逊总统的特使访韩，两国达成了召开国防部长级年度会议的协议，同年4月美韩首脑会晤时对这一协议进一步具体化，同年5月第一届美韩国防部长会议在华盛顿召开。从1971年第四次会议开始，会议名称更改为“美韩年度安全协商会议”，两国的外交部门也开始参与此会议机制。
    ⑨驻韩美国原计划缩减12000名，从2009年起维持25000名的驻

军规模，但2008年美国中断了最后阶段缩减3500名的计划，现驻韩美军维持了28000名的规模。〔韩〕高相斗.美国的军事变换和驻德美军的撤出[J].国家战略，2008,14(3):56.
⑩卢武铉政府有条件地接受了驻韩美军的战略灵活性提案，即驻韩美军在得到韩国政府同意的情况下，可以介入地区外的冲突，但卢武铉政府认为一旦驻韩美军离开朝鲜半岛，介入地区外的冲突，即意味着放弃了驻韩美军的地位，不能再回到韩国。而李明博政府完全接受驻韩美军的战略灵活性，即意味着驻韩美军可以自由地出入朝鲜半岛，并会得到韩国政府的支持与配合。〔韩〕高相斗.美国的军事变换和驻德美军的撤出[J].国家战略，2008,14(3):58.

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