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自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式，这一点古今中外概莫例外。我国古已称之的“善政”，大体相当于英语里所说的“good government ”（可直译为“良好的政府”或“良好的统治”）。在中国传统政治文化中，善政的最主要意义，就是能给官员带来清明和威严的公道和廉洁，各级官吏像父母一样热爱和对待自己的子民，没有私心，没有偏爱。不过，更抽象地说，善政的内容，无论在中国还是在外国，在古代还在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。 但是，善政在政治理想中的这种长期独占鳌头的地位，从90年代以后却在世界各国日益遭到了严重的挑战。与善政构成挑战的是“善治”，其英文名为good governance（可直译为“良好的治理”等）。 世界银行19


  92年年度报告的标题就是“治理与发展”（Governance ndDevelopment），《国际社会科学杂志》1998年第3期还出了一个名为“治理”（Governance）的专号。“治理”（governance）与“统治”（government）从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。


  治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，这是两者的共同之处。但两者有一个基本的，甚至可以说是本质性的区别，这就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。所以，治理是一个比政府更宽泛的概念，从现代的公司到大学直至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理。


  90年代后，在英语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的术语之一。善治究竟意味着什么？它的本质特征是什么？它有哪些基本要素？对这些问题政治学家们尚在争论之中。不过，从业已发表的文献中，我们已经能够发现一些共同的东西。


  概括地说，善治就是使公共利益最大化的政治管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。构成善治的基本要素有以下6个：


  1）合法性（legitimacy）。 它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的legal）东西，并不必然具有合法性。反之， 具有合法性的东西，也不见得一定符合法律的条文。只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。


  2）透明性（transparency）。它指的是政治信息的公开性。 每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。透明性要求上述这些政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。


  3）责任性（accountability）。 它指的是人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。没有履行或不适当地履行他或它应当履行的职能和义务，就是失职，或者说缺乏责任性。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。


  4）法治（rule of law）。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为，它是政治专制的死敌。法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。


  5）回应（responsiveness）。这一点与上述责任性密切相关， 从某种意义上说是责任性的延伸。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应程度越高，善治的程度也就越高。


  6）有效（effectiveness）。这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念与无效的或低效的管理活动格格不入。善治程度越高管理的有效性也就越高。


  善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但却不能没有公共管理。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民和民间社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的民间社会，没有高素质的公民，就不可能有真正的善治。


  善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是公民参与政治管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。显而易见，保证公民享有充分自由和平等的政治权利的现实机制只能是民主政治，这样，善治与民主便有机地结合了起来。专制政治在其最佳的状态下，可以有善政，但不会有善治。善治只有在民主政治的条件下才能真正实现，没有民主，善治便不复存在。


  将善治的思想直接应用于实际的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。在90年代，这些国际组织不仅对善治进行了专门的理论研究，而且把善治作为其评估受援国现状的主要标准之一。对那些在它们看来没有良好治理状况的国家，它们就要求这些国家进行必要的改革，使之符合其善治的标准。毫无疑问，它们这样做的主要目的是影响受援国的社会政治状况，提高其援助的效益，确保受援国偿还贷款的能力。在这些国际机构看来，要实现这一目的，就必须引入自由主义的市场经济体制，必须使国内市场自由化，并消除自由贸易的壁垒。而市场体制需要与之相适应的社会政治结构和社会社会政治状态，其中包括政治合法性、社会秩序和行政效率。


  正如联合国社会发展研究所副所长阿尔卡塔拉（Cynthia

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