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新制度经济学（The New Institutional Economics）认为， 制度创新的主体有政府、团体、个人三个层次。其中政府处于核心地位，它是制度的最大供给者。政府制度创新通常是成本交易最低的创新形式，因为政府在制度创新中具有强制优势、组织优势、超脱优势、效率优势。政府是一种最为关键的生产性资源，它本身就是制度的载体和基本的存在形式，作为制度的化身，其制度供给的不足或低效，直接关系到国家的兴衰。制度创新是政府的一项基本职责。本文运用新制度经济学的制度变迁理论对政府制度创新职能作提纲式的探讨。


  　　　　　　一、政府制度创新的条件制约


  　　诺斯在《制度、制度变迁和经济绩效》一书中指出，制度是由一系列正式约束（Formal　 Constraints ）、　 社会认可的非正式约束（Informal Constraints）及其实施机制所构成。正式约束又称正式制度，包括政治规则、经济规则和契约等。它由公共权威机构制定或由有关各方共同制定，正式约束具有强制力。非正式约束又称非正式制度，主要包括价值观、道德规范、风俗习惯、意识形态等。它是对正式制度的补充、拓展、修正、说明和支持，它是得到社会认可的行为规范和内心行为标准。正式制度与非正式制度相互联系、相互制约。在某种意义上说，非正式制度比正式制度更为重要。制度的实施机制以国家为主体，依靠国家的强制力，保证正式约束和非正式约束的实施。


  　　在新制度经济学看来，政府制度创新成功的关键在于新制度能够增进创新集团（政府）的利益，同时也得到其他集团的支持。就是说任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观基础和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物。政府制度变迁比非政府制度变迁远为复杂，政府制度变迁的有效性受多种多样因素的制约，其中主要有：统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学的局限性、国家的生存危机等（注：R ·科斯等：《财产权利与制度变迁》，第278页、第384页、第397页， 上海三联书店，1991年。）。戴维·菲尼在他的制度供求分析模型中提出了制度供给外生变量，主要包括宪法秩序、现存制度安排、制度设计成本、现有知识积累、实施新安排的预期成本、规范性行为规则、公众态度、上层决策的预期净收益等（注：V ·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，第155页，商务印书馆，1996年。 ）。下面是影响和制约制度创新的主要因素：


  　　宪法秩序和现行法律。宪法秩序从四个方面影响制度创新和制度供给。第一，宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实践，或者可能起根本性的压制作用。第二，宪法秩序可能直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易程度。第三，宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。最后，一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识——一种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本和风险（注：V ·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，第12—13页，商务印书馆，1996年。）。宪法秩序通过对基本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权力结构和利益结构直接影响制度创新的成本和动力，它有可能促进创新，有可能阻碍创新。现有法律和制度安排也是政府制度创新滞后的主要原因之一。第一，限定了制度创新的范围，国家的法律秩序框定了制度安排的可行性空间。第二，现有制度安排固有的惯性和残存价值以及该制度下形成的利益集团常常阻滞新的制度。


  　　制度创新的成本收益。政府在制度创新时会进行成本效益分析，不仅要考虑经济层面的成本与效益，而且要考虑政治层面的成本与收益。如果制度变迁会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不均衡。制度创新成本主要由这几部分构成：规划设计、组织实施的费用；清除旧制度的费用；消除变革阻力的费用；制度变革带来的损失以及变革的机会成本等。制度创新只有在这样两种情况下发生：一种情况是创新改变了潜在利益；另一种情况是创新成本的降低使制度的变迁变得合算（注：R ·科斯等：《财产权利与制度变迁》，第296页，上海三联书店，1991年。）。可以说， 制度创新是制度主体根据成本效益分析进行权衡的结果。这种分析包括三个方面：一是某制度创设与该制度缺位在成本效益方面的比较。二是把同一制度安排和制度结构的运行效益与运行成本加以比较。三是对可供选择的多种制度的成本收益进行比较，选择净收益最大的一项制度。


  　　意识形态和文化背景。意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想基础和理论前提。诺斯认为，“社会价值的改变——即意识形态的变更——是制度变革的主要因素，没有意识形态理论，新制度经济学将是不全面的”（注：引自［冰］ S·埃格特森：《新制度经济学》，第69页，商务印书馆，1996年。）。意识形态本身就是一种非正式的制度安排，是一种根植于文化因素的制度类型，它通过价值观、态度、习惯等影响人们对制度行为以及正式制度安排的理解、认同和支持。意识形态是“关于世界的一套信念，它们倾向于从道德上判断劳动分工、收入分配和社会现行制度结构”（注： R·科斯等：《财产权利与制度变迁》，第379页，上海三联书店，1991年。）。社会文化基础上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大。制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化习俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化模式化的结果，制度变迁常常从文化结构的变化开始。文化结构模式是行为模式的潜在形式，它决定了行为模式的基本走向。


  　　制度创新的实施机制。人们判断国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，更主要地看这个国家的制度实施机制是否健全，离开实施机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设。“重要的制度创新的供给必然包含政界企业界的创新者的诸多政治手段的动用”（注：V·奥斯特罗姆等：《制度分析与发展的反思》，第131页。）。历史上以人治为主的国家，并不是没有法律，而是没有建立起与法律制度相对应的实施机制。建立制度实施机制基于以下几个原因：一是人类交易行为越复杂，建立实施机制就越必要。二是人的有限理性及机会主义行为动机促使实施机制的建立。三是契约双方信息不对称容易导致契约的偏离。在现实生活中，制度实施机制的主体都是国家。检验制度实施机制是否有效或是否强制性，主要看违约成本的高低，强有力的实施机制将使违约者的成本极高。如果实施机制不力，一项制度创新就难以顺利推进。


  　　综上所述，制约制度创新的因素主要是经济因素、政治因素、文化因素、组织因素。它们在制度创新的不同阶段和不同问题上，都会同时发生作用，但作用的大小有所不同。


  　　　　　　二、政府制度创新的基本内容


  　　在不同性质、不同发展程度的国家，政府制度创新的内容是不同的，就是在同一国家的不同发展时期制度创新的侧重点也不一样。但一般来讲，各个国家的制度创新的基本方面是相同的。


  　　完善国家的宪政制度和法制。宪法秩序是根本性的制度环境，也是制度创新的对象。宪法是组织社会生活并规定国家性质和形式的根本大法，是规定国家政治体制架构和国家如何治理的一整套规则。它一方面影响其他制度创新，另一方面宪法秩序的调整本身就是一个制度创新的过程。宪法秩序改革是更

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