深层次的制度创新，因为宪法秩序直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础，宪法秩序决定了公共权力的架构和运行方式，规定了社会制度、国家制度的基本原则。一种稳定而有活力的宪法秩序会给社会政治经济引入一种文明的意识、一种关于解决冲突的基本价值观，它能大大降低制度创新的成本或风险。国家的宪政制度需要不断完善，包括宪法对政府权力结构、政府运行机制等的不断完善。随着政治、经济、社会等因素的变化，进行修宪或立宪改革是必要的。


  　　法律是一种非人格化的制度，它通过一定规则约束行为主体。法律在社会转型中作用显得尤为突出，与转型时期的社会经济发展相适应，需要一场法制的深刻革命。从新制度经济学的角度看，进行市场化改革的发展中国家面临着两大基本制度变迁，一是将与计划经济相适应的产权制度转变为与市场经济相适应的制度；二是变人治为法治。转型国家的法律体系存在着一定的缺陷，部分在传统体制下制定的法律已成为建立现代法制的障碍，许多法律已不适应经济改革和社会发展的需要，许多领域存在法律缺位和供给不足的问题，法律、法规、规章相互打架比较突出。诺斯在分析中国改革的进程时指出中国的改革还有许多路要走：“一是需要国有资产民营化；二是建立保护产权的有关规则和法律制度；三是建立独立的司法体系，有效解决合同中出现的各种纠纷，保障社会的稳定；四是建立有效合理的政治体制框架，保证产权方面实行法制”（注：引自卢现祥：《新制度经济学》，中国发展出版社，第268—269页，1996年。）。建立法治社会和依法治国的基本前提是完善国家的法制。因此，国家法制建设的主要任务是：（1）提高立法质量，克服现有法律的弊端；（2）完善法律制度结构，建立完整的法律体系；（3）增强法制观念，维护法律的尊严。


  　　培育先进文化和主体意识形态。新制度经济学在讨论制度变迁时把思想文化因素纳入制度范畴，为探讨制度变迁问题提供了一个新的视角。意识形态和文化观念的制度性作用主要有：（ 1）它是个人与周围环境达成“协议”的工具，它以世界观的形式出现从而简化决策过程。好的意识形态能降低社会运行的费用。（2 ）一致的意识形态可以替代规范性规则和服从程序，成功的意识形态在很大程度上决定着制度创新的方向和进程，能减少强制执行法律及其他制度的费用。（3 ）当人们的经验与意识形态不一致时，他们便用新意识形态来节约认识世界和处理相互关系的费用（注：埃瑞克·C·菲吕博顿等：《新制度经济学》， 第229页，上海财经大学出版社，1998年。）。总之， 意识形态和文化观念既可以促进也可能阻碍制度创新，既可以降低也可以增加制度创新的成本。无论维持和推翻现有的秩序，离开成功的意识形态都是不可能的。当国家权利主体面对众多公共选择时，“意识形态便成为决定性因素”（注：道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，第60页、 第12页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。）。在诺斯看来，意识形态对人的行为的影响与利益效用一样明显，在某些条件下可能是决定性的。“当个人深信一个制度是非正义的时候，为试图改变这种制度结构，他们有可能忽视这种对个人利益的斤斤计较。当个人深信习俗、规则和法律是正当的时候，他们也会服从它们”（注：道格拉斯· C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，第60页、第 12页，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。）。对政府来说提高意识形态一致性程度是降低交易成本、促进经济发展、增强政权的合法性、维护社会稳定的重要保障。


  　　非正式制度变迁是个渐进的长期的过程，政府要巩固意识形态阵地，为经济发展、社会进步提供舆论支持和思想保证。文化制度创新的根本任务是加强思想道德教育和建设，形成全社会的共同理想和精神支柱。政府必须投资于意识形态教育，培育一致的和成功的符合时代特征的意识形态。成功的意识形态应具有以下特征：它既能保持社会的连续性和稳定性，又能满足制度不断创新的要求；既能赢得新的社会阶层的拥护，又能保证老的社会阶层的支持；它反映社会发展的基本规律，有利于而不是阻碍生产力的发展；它符合时代特征并能指导实践，为制度创新提供强大动力；它有助于克服“搭便车”问题和维护国家的稳定。当然，在制度创新中，文化的作用不是孤立的，它不能脱离特定的经济与政治关系而存在，既不能忽视也不能夸大它的作用。


  　　提供有效的产权制度安排。新制度经济学指出，没有国家权力的介入，财产权力无法得到有效界定、保护、实施，国家是不断界定产权和明晰产权的主导力量。国家界定和行使产权的最大目的是降低交易成本，而交易规则通过公共产品的法律形式来确定。产权制度是经济制度的基础，它主要包括产权归属制度和产权收益制度。前者指界定产权权能主体的归属制度，后者指产权运作收益的分配制度。有效率的产权制度是促进经济长期增长、国家收入最大化的保障。国家权力介入产权制度安排的方式和程度的不同会导致不同产权制度，从而促进经济的增长或引起经济的衰退。市场化改革国家的市场经济体制能否建立的关键取决于产权制度的改革，另外，这些国家当前一些社会问题（如寻租等）大都与产权有关。国家为所有权提供保护，降低产权界定和转让中的交易费用，为产权安排和产权变革提供游戏规则或直接干预产权安排和变革。政府在产权方面的基本职能是：为产权运行提供一个公正、安全的制度环境；提供产权运行的基本规范，如资产评估、产权的量度、产权交易、建立产权市场等都需要政府制定相应的法规；利用宪法和法律制约利益集团通过产权重构实现财富和利益的再分配。总之，政府应对有效的产权制度负责。


  　　制约一国发展进程的，一方面是建设资金的短缺和科学技术的落后，另一方面是制度资源的短缺和制度效率供给不足。随着全球化趋势增强和科学技术的迅猛发展以及知识经济的兴起，各国在经济、政治、行政、科技、教育、文化及其他领域都存在制度缺位和制度低效问题，各领域面临着体制创新和制度建设的艰巨任务。


  　　　　　　三、政府制度创新的规划方式


  　　政府制度创新不仅受各种主客观条件的制约，而且受制度创新方式选择的影响。为保证政府制度创新顺利进行和整体效能，在制度规划和方式选择上要注意以下几点：


  　　正式制度创新与非正式制度创新并重。政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用。这种包括价值观念、意识形态、伦理规范、文化传统、风俗习性等在内的非正式制度，具有强大的生命力和影响力，政府正式制度创新必须与非正式制度相容，既可以找到制度创新的依据，又可减少这种创新的代价。正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以实施，很多正式制度“移植”失败就是这个原因。政府制度创新如果获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新成本和实施成本，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性。当然，非正式制度安排也有其消极的一面。正式制度创新可以在短时间内完成，而非正式制度创新却是一个长期的过程，但在整个制度创新中不能忽视非正式制度的功能。


  　　中央制度创新与地方制度创新兼顾。中央和地方各自有制度创新的职责和优势，相对而言，中央是制度创新的主要承担者，但也不能忽视地方在制度创新中的作用。在任何一个政治系统内，中央是支配各种政治资源，维系政治系统稳定的主要力量，它在制度资源的提供方面承担主要功能，宪法秩序、基本法律、主

上一页  [1] [2] [3]  下一页