流意识形态等主要由中央提供。但地方政府也是制度创新的推动者和实施者。地方政府作为国家机构的一部分，同样具有推动制度创新的主体地位和作用，地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。并且地方政府具有在制度创新方面的优势：一是地方政府更能了解制度创新的需求和预期收益。二是地方政府是诱致性制度变迁与中央强制性制度变迁相转化的中介。三是地方政府的制度创新具有试验性、局部性、示范性，因而具有成本小、风险小、阻力小的优点（注：郭小聪：《中国地方政府制度创新的理论：作用与地位》，载《政治学研究》，2000年第 1期。）。当然，由于地方政府有不同层次，它们在制度创新中具有不同作用。同时地方政府在制度创新中会出现地方保护主义倾向，中央政府要正确引导和规范。


  　　“第一行动集团”与“第二行动集团”相配合。第一行动集团是指预见到潜在利益并发起制度变革的决策者。第二行动集团是指帮助第一行动集团推进制度创新的决策者（注：参见张宇燕：《经济发展与制度选择》，第 189页，中国人民大学出版社，1992年。）。两者互相配合、互相支持。它们可能是中央政府，也可能是地方政府，也可能是非政府组织或个人。制度创新的微观过程包括以下几个步骤：第一步，形成所谓的“第一行动集团”。它探索并提出创新方案，以利益最大化理性原则选择最佳方案。第二步，形成“第二行动集团”。第一行动集团常常不足以完成制度创新，它提出的新制度要能为相当一部分人带来一定的预期收益，从而把这些人吸引到创新队伍中来，形成“第二行动集团”。第三步，“第一行动集团”与“第二行动集团”合力促成制度创新。因此，制度创新常常是“第一行动集团”与“第二行动集团”共同合作的结果。核心制度创新与配套制度创新相结合。制度创新不是孤立的，一项制度安排的效率不是独立于其他制度安排之外动作的结果，而是制度结构整合的结果。每项制度安排都必定联结着其他制度安排，共同融合在制度结构之中，其效率还取决于其他制度安排实现它们的完善程度。或者说，任何一项制度安排是制度结构中其他制度的函数，一项制度安排的改变，都可能引起其他制度安排或整个制度结构的效率发生变化。在制度创新中，必须集中精力抓住核心制度创新这个关键，核心制度变迁是牵一发而动全身的行为，核心制度一旦确定，就成了配套制度变迁的制度环境。制度创新必须优先解决社会发展最为紧迫的问题。如在经济改革中就要着力推进产权制度改革，因为它是整个制度结构中核心制度。同时，也要着力其他配套制度的改革，当核心制度确定后，制度创新的侧重点应是配套制度。在制度结构中，核心制度与配套制度并不是固定不变的，随着制度结构内外因素的变化，两者都会发生相应变迁。


  　　自创式制度创新与借鉴式制度创新并行。自创式制度创新是依赖自我设计、自我建构的制度安排。这种由于没有先例，没有他方的制度创设经验和绩效可供参考，制度创新在很大程度上是依据理论的预期分析。这样有可能创新更有效率的制度，也有可能创设出更乏效率的制度。因而，自创式制度创新的初始成本较高，预期可信度较低，具有较大的风险性，摩擦成本较大而动力较弱，在进行这类制度创新时需要统筹规划、慎重行事。借鉴式制度创新是借鉴他方已经创设的具有一定效率的制度的制度变迁。当他方制度运作产生强大的示范效应、具有较高的可信度和说服力时，借鉴式制度创新就会出现。这种制度创新的初始成本、风险性、摩擦成本较小，创新的动力较大，可以在比较大的制度空间里进行理性的选择。一般来讲，发达国家更多地选择前者，发展中国家则更多地选择后者。但学习国外先进的制度要从具体国情出发，不能照抄照搬，要在借鉴中进行创设。同时，要大胆地进行自创式制度创新，解决本国、本地区、本部门的新情况、新问题。