很容易被打破的均衡;民主政治很容易退化为被人操作的政治,进而走向专制统治;宪政制度下的统治权力也很容易突破宪政的界限;共和制往往变成名义上的;分封制则不是重回中央集权,就是陷入有组织的战争状态。历史演进的事实也在很大程度上证明了现代政治学的研究结论。


  因此,民主政治制度的发展,如果只有权力的博弈,没有政治知识的参与,尤其是没有在立宪层次上进行分析、设计,除了个别的例外,其发展是极其困难的。美国政治学家奥斯特罗姆教授的分析表明,美国的政治也在从三权分立的政府走向国会制政府,本世纪初开始又变成了总统制政府,并且作为联邦制的美国已经大大中央集权化了,全国政府的作用已经渗透到了各个方面①。这是一系列政治事件背景中一次次的政治权力斗争演进的结果。如果没有奥斯特罗姆等学者所重新开发的政治分析的知识,如复合共和制的政治理论、民主制公共行政理论,以及相关的联邦主义的理论,人们不仅认识不到这一问题,而且还以为政治在“发展”;而过去的三权分立制度已经过时了,现在是行政国家时代,即使人们已经饱食了行政国家的苦果,还是认为这是因为我们有关行政国家的知识尚不完善。与此相似,如果没有弗里德曼、哈耶克、布坎南等学者的努力,人们现在可能还在相信政府应该积极地干预一切,而这种所谓的积极干预,导致的却是消极的结果。在20世纪,人们说,小政府时代结束了,大政府时代到来了。这样的声音,到了80年代还不绝于耳,人们在享受政府所提供的免费福利的同时,却没有想到,自己正在埋葬现代文明繁荣的基本的制度基础:市场制度和限权宪法制度。到了90年代,米尔顿·弗里德曼发现,类似的思想影响还非常巨大。


  从政治发展的实践来看,演进论显然太悲观,而设计论显然又太乐观。其实,所有的政治实践都是两者的结合,美国人把很多具有设计性质的政治理论写在书本上,写进宪法中,但其政治制度的成功,在很大程度上还是取决于其实践。正如托克维尔所说:“真正的知识,主要来自经验。假如美国人不是逐渐地习惯于自己治理自己,他们学到的书本知识今天也不会为他们的成功提供太大的帮助。”②英国政治学家和宪法学家的政治理论对英国的政治发展也起到了非常重要的作用,比如1885年出版的《英宪精义》一书,总结了英国宪法的法律和典俗、成训以及惯例,该书所阐述的宪政法治的思想,对于英国政治发展显然具有建构性的作用③。复杂的往往也是折衷的,实践实际上需要有折衷的理论,这样的理论应该是一种有关适当的制度设计的理论,或许可以叫做“制度理性主义”④。制度理性主义虽然介于两者之间,但并非是无原则的折衷。


  制度理性主义假定,人是理性的,并且是想要理性的,但所拥有的理性是有限的;人想拥有和利用更多的知识,但是,人所拥有的知识是有限的,人所能够有效运用的知识也是有限的,而且所运用的知识可能还有一定的危险性:犯错,付出代价。但是,知识总是越多越好。


  理性是有限的,因此,对于作为整体的社会政治经济制度,我们难以有全面的知识。但是,对于局部的知识,对于局部的制度设计,我们完全可以通过努力,并经过试错,根据他人的经验,利用所开发和学到的较多的知识。由于每一个人的知识的局限,我们需要一个比较适当的制度,来鼓励人们用足有限但宝贵的知识,开发更多的知识,增加知识存量。个人开发和使用知识的能力有限,但是,适当的制度可以使这种能力放大;个人拥有和能够使用的知识尽管是有限的,但是,适当的制度可以鼓励增加知识量。


  那么,什么样的制度最适当呢?对知识发展来


 


  ①②③④ＥｌｉｎｏｒＯｓｔｒｏｍ,“ＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＲａｔｉｏｎａｌＣｈｏｉｃｅ:ＡｎＡｓｓｅｓｓｍｅｎｔｏｆｔｈｅＩｎ ｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌＡｎａｌｙｓｉｓａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＦｒａｍｅｗｏｒｋ”,ｉｎＴｈｅｏｒｉｅｓｏｆｔｈｅＰｏｌｉｃｙＰｒｏｃｅｓｓ,ｅｄｉｔｅｄｂｙＰａｕｌＡ.Ｓａｂａｔｉｅｒ,ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＣａｌｉｆｏｒｎｉａ,ＷｅｓｔｖｉｅｗＰｒｅｓｓ,1999,ｐｐ.35～72.参见戴雪《英宪精义》,中国法制出版社2001年版。托克维尔:《论美国的民主》(上卷),第353页。参见文森特·奥斯特罗姆《复合共和制的政治理论》,上海三联书店1999年版。


 


  说,最好的制度显然是开放的制度。任何集权封闭的制度,很难开发政治发展所需要的知识,即使可以引进类似的知识,也很容易被滥用。


  二、高度集权条件下知识的滥用


  知识越多越好,因为知识是宝贵的、稀缺的。但是否所有的知识都有利于实践,即有利于一个国家自由、民主、宪政、共和制度的发展呢?不见得。在封闭的制度环境里,许多实践证明,不利于政治发展的知识会大行其道,有用的知识,很可能被滥用,未必一定有利于发展。


  比如说,有一种政治学知识认为,民主不利于发展,专制有利于发展,为了发展可以不要民主。根据这一建议,不要民主的结果,很可能就是赤裸裸的暴政,即使有发展也是不稳定的。与此相对立的知识是,民主即使不利于发展,也是暂时的,专制即使有利于发展,也是不可持续的。为了可持续的发展,有了这一认识,民主就会逐步得到发展。即使在发展初期,民主只是形式,但经过一定的努力,形式上的制度在特定的条件下也会“弄假成真”,或者成为真正起作用的制度规则①。


  民主是人民当家作主。根据这一知识去努力,往往会使实际的民主政治因为交易成本过高而不现实,民主往往成为现代独裁者行使其独裁的工具。许多国家民主的实践表明,高唱民主知识导致的往往是高度的专制。相反的知识是,人民不可能当家作主,可行的民主是,公民能够通过特定的机制,最大限度地实现自主治理,并有效地使政府官员对公共利益负责。根据这一知识,政治制度就会设计得比较现实可行,独裁者反而没有机会滥用民主。


  宪法就是根本大法,是统治者意志的表现。根据这一知识设计政治制度,政府权力和行为规则往往有助于统治而不是有助于民主,有助于统治者的利益而不是有助于公共利益。相反的意见是,宪法是界定政府权力和行为的规则,是确立操作性规则之规则。它是由人民制定、政府执行和遵守并且政府不能更改的政治制度安排。这是宪法的基本精神。有了这一精神,没有宪法也有宪法,这就是不成文宪法;没有这一精神,有了宪法也等于没有宪法,载入宪法,也不等于就是宪法原则。利用这一知识,政治制度将控制统治者的权力,保护公民的权利,并使统治者的权力对公民的权利负责。


  概言之,专制的发展观不利于可持续稳定的发展、极权的民主观不利于民主的发展,而以自由、共和、宪政为基础的民主观才有利于可持续稳定的发展,也有利于民主的发展②。这样的思想,只有在开放的制度条件下才能得到足够的开发,才能得到充分的传播,并为大多数公民、官员和学者所理解和掌握,并付诸政治发展的实践,民主也才有可能真正变成稳定且有利于发展的政治制度。封闭的制度条件不仅不利于适当的政治学知识的开发和传播,而且还会滥用业已证明是有效的政治发展知识。在高度封闭而且集权的制度条件下,很好的知识也会发生变形。


  法治是政治发展的重要知识。从ｒｕｌｅｂｙｌａｗ到ｒｕｌｅｏｆｌａｗ是一个重大的知识进步。这一知识的开发和传播,在中国经过了整整一代人的努力,到20世纪90年代中期,为最高领导所采纳,建设法制国家的目标改成了建设法治国家。但这一知识在实践中往往会变形,公民的直觉就是证明。法治建设在有些老百姓眼里变成了变着法治人,这说明法治知识没有起到有效促进法治发展的作用,其原因是,在高度封闭的制度背景下,法治很可能只是维护部分特殊利益的新的武器。在这种情况下,有些人可以“依法”获得特殊利益,而向这种特殊利益提出挑战的人,则

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