重点是财政的社会抉择问题，政治决策和政治程序如何影响财政活动以及相关的法律  
制度、选举制度、政权结构和权力布局，政府官员的行为对财政活动的影响。从运作的  
结果看，国家分配论从预算的编制、审议、修正、通过、执行、追加减以及最后的决算  
等整个预算运作程序中，由于对支出理论研究、预算法制化研究的滞后，致使预算编制  
粗且迟，人为主观因素较多，预算软约束，法制性和制度性的规范约束监督作用极弱。  
公共财政则强调预算的法制性、制度性，预算的硬约束，预算的细化。这就是为什么我  
国加大力度改革预算管理体制，用公共财政的预算管理体制替代原有的预算管理体制的  
最根本原因。  

二、财政管理体制的改革：是对原有体制的革命?  

与理论上的变革相吻合，财政管理体制进行了较大力度的改革，抛弃原计划经济体  
制下遗留至今的财政管理体制，构建社会主义市场经济体制下的公共财政管理体制，尽  
管改革是渐进的，达到最终目标还需较长时间，但目标是确定的、不动摇的：目标是要  
实现的，即建立公共预算管理体制同样是历史的必然，是中国经济发展的必然。  

从目前财政改革的进程看，财政管理体制的改革主要是从财政支出管理的改革人手  
，通过预算编制的改革，实行部门预算，建立国库集中收付制度，推行政府采购制度。  
改革涉及预算体制的方方面面，如编制的时间、程序、科目、组织形式、方法及制度方  
面，可谓对原预算管理体制的全面彻底的变革。笔者认为它是革命的，主要表现在两个  
方面：  

第一，公共财政预算管理体制的建立是对原有预算管理体制的彻底否定。  

它否定了原体制下的高度集中的财权结构，赋予了地方各级政府应有的事权和财  
权。   

它否定了原体制中预算的不完整性、粗线条性、资金分配中的交叉分散性，推行综  
合预算，从而为实现政府决策的科学化提供完备的数据资料，加强了对预算的全面有效  
的监督。  

它否定了将“吃饭”与“建设”合二为一的单式预算体制，建立复式预算，将有利  
于国家各种职能的分开，增强财政分配的透明度，强化预算的约束机制，提高预算管理  
水平。  

它否定了原有预算编制的组织结构，用新的三个组成部分即人大的预算委员会、政  
府的预算顾问委员会和财政的专职预算编制机构，替代原来的三个层次即财政部门负责  
预算编制工作的具体组织实施、各级政府负责初步审查确定财政部门提供的预算编制、  
人大负责最终审定本级政府财政预算，从而实现了从缺乏相互制衡、运作协调的组织系  
统向统一、健全、高效的预算编制系统的转变；在人大层次上，实现了从形式上的人大  
对政府财政资金分配的监督向实质上的指导和监督的转变；在政府层次上，实现了从仅  
限于政府官员的原则性审定向由财经专家和官员们组成的顾问委员会的可行性审定的转  
变；在财政层次上，实现由原预算编制中的职责交叉、相互扯皮、管理效率低下向职责  
和机构集中、高效率的预算编制的转变。  

它否定了原预算年度所采用的日历年度制，实行标准预算周期，通过预算编制时间  
的提早和延长(起始于上年3月，终止于次年6月，共28个月)，一举改变原有预算编制时  
间的“短”和“迟”，以预算的“细”替代原始预算的“粗”，以预算的规范化替代原  
预算的随意性，以预算的法制化替代原预算的人治化。  

在编制方式上，它否定了原由部门替下属单位按资金性质不同进行代编的作法，推  
行部门预算，要求从基层单位逐级编制，逐级汇总，实现了从代编预算的盲目性向预算  
编制的科学性转变。  

它否定了基数加增长的预算编制方法，推行彻底的零基预算。  

它否定了原预算编制手段上的手工劳动，取而代之于强大的计算机支持系统，实现  
财政、编办、人事、部门、国库、银行等单位的联网。  

它否定了原分散、难以管理、随心所欲、弊端百出、腐败滋生的部门和单位的收支  
账户制，取而代之于国库集中收付制度，这将对财政部门及时掌握财政收支情况，加强  
对财政资金的监督控制有着极其深远的现实意义。  

它否定了由原各部门各单位进行的公共品的采购活动，将建立规范的政府采购制度  
，堵住财政资金在公共品采购中产生的“地下交易”、“吃回扣”等黑洞，实现对公共  
支出管理的制度创新。  

在法制建设上，它弥补了原体制中的监督缺位，逐步实现了从主要对企业财务收支  
实施监督向主要对财政收支实施监督的转变；从重事后的检查向构建事前审核、事中监  
控与事后检查稽核相结合的机制转变；从着重完成任务的“救火”向健全职能的“防火  
”转变；从财政监督部门的单一监督向财政各职能部门把关的全方位监督转变；从重检  
查向查处并重特别是查处违纪责任人和追究违纪单位领导者责任的转变，一个具有中国  
特色、符合社会主义市场经济要求的财政监督体系初步确立了。  

第二，预算管理体制的改革将对我国各方面带来大的冲击。  

——对各部门和预算单位既得利益的冲击，或者说是在革各个预算单位既得利益的  
命。其一，为保证预算的完整性，提高透明度，提高整个预算管理的科学水平和资金的  
使用效率，会压缩某些政府部门和预算单位既得利益的空间。其二，实行国库集中收付  
制度和政府采购制度，必使很多单位和项目上见数字不见钱，这对于部门来讲，没有了  
往日使用现金带来的“灵活”和“方便”，没有了“吃回扣”、“搞地下采购交易”的  
余地。其三，实行国库集中收付制度，预算外收入将纳入财政管理，甚至可能由财政统  
一调拨使用，这无疑对部门利益是一种削弱，同时对预算外资金的使用将带来很大的限  
制和监督。其四，实行部门预算，要求预算细化，并按轻重缓急安排，这对长期以来形  
成的各部门争预算争投资，有钱猛花，无钱再向财政要将是一个彻底的转变。从部门利  
益来讲，是一个资金由松到紧的转变，要学会科学用钱，计划用钱，提高资金的使用效  
率，无论从思想上、观念上、体制上各部门恐怕一时还难以适应。  

——对财政部门“财神爷”地位的冲击。经过改革，各个部门各个项目的预算一旦  
确定，并以法制的形式实施，无特殊情况一般不准随意变动，如果变更需人大等监督机  
构审定，财政部门作为预算的具体编制部门和执行部门，其原有的“分小钱”的权力将  
不断压缩，同时，财政部门将越来越多地置于公众的监督之下，这无疑对财政部门的  
“财神爷”地位是一个巨大的冲击，或者说是革财政部门的命。  

——对财税人员素质的冲击。财政管理体制的改革，要求加快推进财税管理的现代  
化建设，这必然对财税部门的人员素质提出了更高的要求，要求他们加强学习，更新知  
识，弄懂公共财政的理论、公共财政管理体制的内容和要求等专业知识，理清自己的职  
责，防止“越位”和“缺位”，掌握必需的业务和技能。同时，在理念上，要树立为社  
会公众和所有纳税人服务的意识，提高工作效率。  

——对各级政府官员“父母官”地位和权力的冲击。财政预算管理体制的改革，最  
突出的特征是预算管理的法制化和民主化，它将使预算管理从原来的人治化向法制化、  
民主化转化，这必然使政府各级官员随意批条子增减预算的空间大为缩小，这对政府官  
员的经济权力无疑是一种约束，同时也是对各官员易于充当老百姓的“父母官”，惯于  
对公众和企业什么都管的一种否定和冲击。它要求各级官员从观念转变人手，使自己尽  
快适应市场经济的要求，界定政府和市场的职责分工，管好自己应该管的每一件事，做  
到既不要越位也不要缺位，这就需各官员们首先弄清自己的“位”在哪?其次，要用责  
任、义务、服务的观念替代目前我国官场上日益膨胀的权力欲，堵住通过权力获得最大  
经济利益的腐败之路，逐步由“父母官”变为“服务官”，由“被动服务

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