是按法律规定的数额发放，以一亩地的年产值８００元计，安置补助费也仅３２００～４８００元。因此，国家征地制度，通过土地所有权由集体所有向国家所有的变性，尽管农民得到了一点微乎其微的安置和土地补偿费，但他们却从此失去了赖以为生的土地，失去了依赖土地的就业。更为不公平的是，也使他们不可能分享土地在非农化以后的级差收益增值了。

    农村工业化与农村土地的非农化使用

    １９８０年代中期，在包产到户改革释放的巨量农村剩余劳动力要寻求出路的压力下，中央政策开了一个口子，即允许农民创办乡镇企业，以增加农民收入和解决越来越严重的农村就业。为此，中央政府同时也在相关政策上予以配套，最明显的是在用地政策上，允许农民利用集体的土地创办乡镇企业及其他公共事业。１９９８年修订的《土地管理法》就作出了如下规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”以及“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，可以“持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”从这一时期开始，乡镇政府或村级组织为了谋求地方经济发展，积极出面组合资源，将集体土地提供给企业。并出面为企业贷款提供担保，创办乡镇企业。在不到２０年的时间里，形成乡镇企业占我国工业半壁河山的局面，为地方经济发展、地方财政收入的增长和农民收入的提高作出了历史性贡献。

   与国家工业化模式下的土地处置和土地利益分配方式相比，这种由地方政府或集体经济组织主导的农村工业化，有以下几大有利于农民和农村的特点：

    第一，由于这种方式不需要改变土地所有制的性质，使农民在自己土地上自行创办企业的同时，保留了土地的集体所有权。这样既将土地的级差收益留在了集体内部，也使农民在创办企业风险极大的情况下，为自己的日后生计留下了一条退路。

    第二，农民利用自己的土地创办企业，降低了企业创办的门槛和级差地租上升侵蚀企业利润的压力。

    第三，更为显见的绩效是，非农化的过程促成了地方政府、企业和农民在其早期的共赢局面，即同时使政府税收增加、企业发展和农民获得就业机会。

    但是，一个无法回避的事实是，这种由地方政府和基层组织所主导的乡村工业化模式，由于天然的产权不清，以及体制方面的缺陷，制约了其长期发展。一方面，政府对这类企业的软投入，如照顾审批、资源倾斜、帮助贷款等，造成了企业“归属”的困惑。随着企业生产和市场规模的扩大，政府对企业内部运行和财务状况越来越难以驾驭；企业管理者缺乏激励机制，发展动力不足；政府与企业“蜜月”的结束，不和谐的裂缝相继产生，企业的危机到来。另一方面，集体组织和农民对这类企业的硬投入，如土地、固定资产和资金等，并不是以资本形态出现的。乡镇企业所有人的严重缺位，投资者对企业经营者难以约束，给了管理者利用自身优势挖企业墙角的空间，“暗渡陈仓”，“另立山头”，“儿子挤垮老子”等，私营企业在集体企业的躯壳里发育和壮大。因此，这类企业不得不通过改制以理顺地方政府、企业和农民的关系。

    独特的南海工业化模式：让农民以土地的权利参与工业化

    与以上两种模式不同的是，南海市的农村工业化在其启动、成长和壮大的过程中，它在生产要素的组合与利用，政府、集体与农民在工业化的参与和利益分配上，都显示出一种新模式。其基本特征是，面对大量外地和本地企业家在当地投资设厂的机遇，地方政府（县、乡两级）在通过国家征地参与工业化和城市化的同时，也认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，然后统一以土地或厂房出租给企业使用，集体经济组织和农民以土地股份制的方式分享了农地非农化过程中土地的级差收益。这种工业化模式的探索是从１９９２年下半年开始的，当时是基于以下几个背景：

    第一，１９９２年广东省开始逐步取消粮食定购任务，放开粮食市场，这为人多地少的发达地区的农民摆脱完成定购粮食任务的压力、实现农业结构调整、寻找非农就业出路创造了条件，也为南海市农村基层组织主动调整农业和农村经济结构以及土地利用结构，提供了政策空间。

    第二，小规模且分散的家庭农业经营，在解决农民的温饱以后，逐渐显露出其制度缺陷，那就是，一家一户对通过均田占有的土地，既不肯放弃其成员占有权，也无法进行高效的土地利用和投入，这不利于稀缺土地的集约高效利用。同一时期，南海非农产业高速发展，使二三产业用地紧张问题越来越突出，对地方政府和基层组织来讲，通过统一规划农村土地，调整用地结构，可以增加农村建设用地，进而农地的非农化使用，则可提高土地的利用效率，这为集体经济组织集中土地从事非农经营创造了条件。

    第三，在正处于南海经济快速发展的时期，集体企业产权不清晰的问题逐步暴露出来，原来靠乡镇政府及集体组织提供担保获得贷款，利用集体土地创办乡镇企业，农民到企业就业的利益关系无法再维系，原有产权不清的企业面临改制，新创办的企业更不可能依循这种模式。各生产要素的投入者都从市场的角度要求土地的非农化方式应该在更加清晰的企业产权关系和企业与集体组织、农民之间明确的利益关系下进行。集体只出租土地或厂房以获得土地级差收入的方式显然是最明晰、简单又稳妥的方式。

    第四，在１９９０年代初的南海市，二三产业的发展也曾采取过低价使用或征用集体土地的用地政策，使集体和农民得到的补偿与建设用地所获得的高额利润对比悬殊，分配明显不公，农民和集体组织对此产生了极大的抵触情绪，集体土地所有者、承包者、经营者之间及国家、集体、农民之间在土地增值收益分配上的矛盾十分突出，上访告状的现象频频出现。土地利用的这种矛盾冲突促使发达地区在探索农用地转为建设用地过程必须找到一条兼顾与保护农民利益之路。

    以上几个因素的综合作用，地方政府在采用国有出让方式征用土地的同时，又在不改变土地集体所有权性质的前提下，最大限度地将非农建设用地留作农村集体使用。这里有３组数字：（１）南海全市工业用地共１５万亩，其中保持集体所有性质的有７．３万亩，几乎占了一半；（２）南海市１９９２年撤县建市，市国土局成立。１９９２年之前，许多农村集体将宅基地、村边地和部分果园改为非农用地。只要不占农田的，大部分没报到市里。以该市平洲区为例，该区集体非农建设用地在市国土局统计数为２０００亩，而实际保有达８０００亩，漏报达３倍之多。市领导说，南海市共有１９个区镇，经济发达的区镇此类现象较突出，集体非农用地的实际数字最难统计，农民不愿讲，集体也不愿报；（３）地方政府在实行征地过程中，每征一亩地都要留给农民１０～１５％的土地面积。另一方面，地方政府搞建设也离不开土地，市镇两级来源于土地的收益颇丰。南海非农用地２７．３万亩，近２０万亩是采用国有出让从农民手中获得的。而这些土地中住宅和工业用地是可以获利的。那么这些土地是怎样分配使用的呢？桂城区是南海的中心城区，下表是该区各种用地的比例：

    由此可见，南海这种分配土地的方式，既保障了各方建设用地，又让农民利用土地参与了工业化进程，使整个工业化进程得以加快。南海的农村工

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