时，应当给予补偿，补偿应当量化到村社的每个个人。国家在交通道路等建设、城市按规划改造、国防用地等等特别情况下，保留对所有土地占有权、使用权和处置权的强制收回权力。但对收回的土地，公共利益用地的，对附带的财产要给以赔偿，对于农民的耕地还要给以特殊补偿；城市改造后给企业的用地，要按照国家限定的交易价购买土地的使用年期，土地增值收益在原使用者和国家之间进行合理的分配。

　　第二，根据不同用地类型，分解土地国有权的所有、占有、使用、使用权处置等内容。

　　对于道路交通、城镇基础设施、国防安全、公益事业用地，实行国有、国拨、公用的制度；对于学校、医院等半公共性用地实行划拨或者优惠出让的体制，土地实行国家所有和事业法人使用制度；对于工商、服务等企业性用地，实行国家所有，企业占有和使用，并使用者可以处置使用权的体制，土地资源市场化分配；对于已经由农民和投资者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”、劣质地，实行国家所有、农民和投资者占有和使用的制度，国家划拨和优惠出让；对于宅地和房屋有关的土地，实行国有但居民占有（独院和平房）和使用，或者居住者共同占有和使用的体制。

　　第三，实行土地使用年期财产权制度，并延长有关土地使用的期限。对于已经由农民和投资者使用的耕地、林地、牧场、“四荒”，（注：农村已经承包的耕地、林地、牧场、“四荒”等，根据既定格局，减人不减地，增人不增地。）对于已经和拟投资改造沙漠、秃山、退化草原、戈壁的用地，对于城市居民住宅用地，实行999年使用期制度；工商、服务等企业性用地，实行99+99年期制度；农民对土地的使用年期财产权，不因其转移到城市和城镇和户籍地点及性质发生变动而丧失；土地的年期使用权，根据所余时间的长短和对土地的投资大小，可视为一种有价值的财产。国家要以保护私人财产的角度出发，合理规定使用年期终止时财产的继承、归属和补偿，以及土地使用权的续租。较长时间的土地年期使用权，其功能主要是吸引资金改造劣质地、抑制“公地”的劣质化和政府部门设租的权力。

　　第四，将农户土地使用年期财产权和目前国有企业划拨的土地与社会保障挂钩。由于考虑到绝大部分地区的农民没有建立社会保障，因此，在国家赋予农民目前承包经营耕地和“四荒”999使用年期权的同时，将其作为财产视为农民社会保障的基础。到城市里务工农民的土地年期使用权不予收回；如果在城市找不到工作，或者工资收入很低，或者由于务工时间短而没能进入城镇社会保障，土地就是农民的最后保障财产；无论是国家购买赎回农民的土地年期使用权，还是农民与企业和其他个人之间进行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要强制地建立个人帐户，纳入养老、失业、医疗等保险基金；同时，国家拍卖城市以外土地所得收入，可考虑一部分用于建立农民的社会保障基金，用于偿还国家过去工业积累从农村中的不平等转移。

　　过去一些国有企业土地是通过划拨方式取得的，考虑到其过去多年没有给职工提取社会保障基金，在其重组、兼并、破产、联营等等时，其土地应当允许出租、交易、入股，所得资金应当用于下岗职工的安置和其社会保障资金的来源。

　　第五，发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。（1）土地对于企业来说，是生产要素；对于居民来说，是生活资料；在市场经济体制中，土地使用年期是商品。放开土地和房产的交易，形成土地使用年期财产权和房产的出租和交易市场。农民的耕地、宅地、“四荒”，投资者投资的山林、草场、农场、牧场、林场，乡镇和城镇企业的土地年期使用权，居民的房产，都可以进入出租和交易市场，并可以抵押融资。（2）发展土地使用权和房产交易出租交易中心、土地价格和房产价格评估事务所、土地和房产纪经公司、房地产同业协会、房屋物业管理同业协会等等中介组织和同行业协会，将政府的一些管理职能转移给这些中介组织和同业协会，将政府直接管理变成中介管理和同行业自律。

　　第六，国家弥补土地资源市场配置的缺陷。（1）国家要制定国土利用规划、城市建设规划和村镇建设规划。考虑城市化趋势，规划管理的重点在于城市和城镇，村镇规划则要考虑村庄萎缩的趋势。建设和其他用地要符合国土利用规划和城市建设规划。（2）政府要对用地附加生态环境等方面的指标，严格控制污染严重的企业买地建厂，利用土地制度设计和优惠政策引导资金投入治沙、治荒、植树造林，改善生态环境。（3）政府要利用中介组织和各方听证的方式，对各级地段的土地和房产价格进行评定，使土地年期使用权和房产以此为指导价格进行出租和交易，对于交易价格过高的，进行最高限价。（4）政府可以进行土地整理和土地储备，为了降低交易谈判费用，在涉及城市重大规划建设、成片改造等土地资源配置中，可以集中购买和批租土地。但是，购买和出让土地，都要以公开、公正、公平的方式进行，要以合理的价格进行购买，土地交易的增值部分，要在原土地年期使用财产者和政府之间合理分配。（5）政府主要根据宪法、法律和法规对于用地和土地出租、交易等等，进行监督管理。减少行政审批和行政性收费，加强依法管理。依法抑制和打击土地投机、欺诈活动。（6）国家对道路交通、水利设施、国防安全等公共事业无偿提供土地，对基础科研、义务教育、医疗卫生等公益事业无偿和优惠提供土地，给城镇低收入者提供低租和低价房，以实现社会的公正和公平。（7）改革目前建设用地到国务院和省政府审批的高度集中管理体制，利用遥感技术监控各地区和各城市按规划用地的情况；废除目前用地在小行政区内平衡的办法，各种用地之间实行大区域内的平衡；国土规划和城市规划具有法律效力和权威，大的布局方面的事宜应当管住管好；具体事宜可放开搞活，政府不宜管得太死、太多、太细，尽量减少可能寻租性的制度设置，避免政府部门和工作人员的制度性腐败。

　　简单归纳，中国土地制度改革的框架性安排：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地的终极所有权，分解国家所有的占有、使用、使用权处置等权力，实行较长的使用年期财产权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产权与社会保障挂钩，发挥市场配置土地资源的基础性作用，政府管理主要弥补市场配置土地资源的缺陷。

　　（四）土地制度改革的过程安排

　　从反映出来的诸多的与土地有关的经济和社会问题来看，土地制度已经到了非改不可的地步。从经济分析看，改革过程要降低制度变迁的成本、规避制度改革的风险，并使社会保持稳定。

　　首先，逐步地实现三个并轨：集体与国有土地并轨，实行全部土地国有制；划拨土地与出让土地并轨，将城镇国有和集体企业使用的土地从无偿划拨性质转变为出让性质；将一部分党政军和事业单位的划拨土地，随着其后勤社会化和事业单位企业化改革的进程，改变为出让性质；居民住宅，将单位房改住宅产权、经济适用房产权（许多经济适用房通过各种关系被中高收入者购买了）与商品住宅产权并轨。土地年期使用权证和房产证统一由一个机构集中认证和发放。

　　其次，农村土地制度的改革，与精简县级机构、取消乡级政权、减少村级管理人员、农村税费改革、加强村民自治、建立农村社会保障等配套进行。精简村乡县吃皇粮的人数，增加财政对县乡教育的支出，减轻农民的税费负担，并改费归税，轻税薄赋；同时，清理乡村债务，一些历史债务沉重，没有其他资产顶抵的村，可用国家赋予村社的土地使用年期财产权出售来进行抵债，而不应当将债务转嫁给村民。

　　再次，清理土地方面的法律法规，一是废除不

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