引投资，在西部则主要靠土地的使用年期财产权吸引投资。这样，西部大开发从土地制度的设计和安排上讲，要延长期土地使用年期，保护使用年期终止私人财产的安全性，才能大规模引导社会投资流向西部，促进西部大开发，最终缩小东西部发展的差距。历史上美国西部大开发的成功，就是土地制度安排适应缩小地区发展差距需要的很好例证。

　　另外，在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。

　　国有和集体的草原过牧而沙化，集体耕地过度利用而水土流失，人地矛盾而山坡地被开垦、森林被砍伐、湖泊被填埋，集体原有的水利、道路等基础设施被损毁，国土水体大面积被污染，如此等等，都是因为私人和法人在公共土地上尽可能多地获得收益，尽可能多地将污染这样的内部负成本直接转嫁给外部公共环境所致（注：周天勇：《包地到户，明晰产权，绿化河山》，《中国经济时报》，2001年7月13日。）。在调节人口、资源、生态、环境协调发展上，我们总是在加强行政管理上下功夫，但没有努力，也还没有找到一种有效的，内在的，与土地财产权有关的制度安排和制度供给。

三、功能设定与土地制度的选择和安排

　　土地制度与市场供求机制的不同之处是，它不是一种自动形成的社会机制，而是一种需要由政府、民众和社会各界共同讨论协商制定，最后由国家提供的公共产品。土地制度的结构框架决定制度所具有的功能。因此，土地制度怎样设计和安排，决定于拟定制度框架想具有什么样的功能。这种功能的确定，既要符合客观的经济规律，也含有人们和决策者的价值偏好和主观意图。这是设计、安排和供给土地制度的基础。

　　（一）土地制度的功能设定

　　合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式：一种是公共所有、政府集中分配；另一种是私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源，经济学界进行过长期的争论。从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应于市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。

　　而纯粹私人所有、市场调节的模式，因土地资源的数量有限性、面积不能扩张性、空间固定性等特点，而发生城镇和生产力不能合理布局、私人土地位置垄断性漫天要价、基础设施等公共性产品的土地价格太高等问题。从目前一些市场经济国家土地制度的安排来看，土地资源并不绝对是私人占有和市场调节，而大多是两种模式的组合形式，只不过是国家所有和私人所有的比重、国家所有的内容、对私人所有的限制和计划市场两种调节方式的组合等等不同而已。因此，在实际土地制度功能的考虑上，既要避免公共所有、政府分配模式的低效率，又要防止私人所有、市场调节造成的配置失效。这是我们设计和安排土地制度所需要思考的两个方面的功能。

　　在中国农村社会向城市社会转型和计划经济体制向市场经济体制转轨的时期，还需要考虑我们设计的土地制度的特殊功能。除了前面制度需求中要求的有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和西部大开发、适应于市场经济总体制等功能外，还包括：（1）对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度，将农民承包的土地作为保障财产基础，使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。（2）

　　有利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束，使衰败的农村，其宅地、村公共用地通过复垦变成为耕地，抑制城镇土地受让和购买后不用或利用不高而浪费的现象。（3）有利于防止政府土地管理中的腐败，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正，并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源；同时，让利于民，减少土地制度中部门和工作人员权力寻租的设置。

　　（二）土地制度改革的路径思考

　　就中国目前和未来的土地制度改革来看，走回过去的极端公有、集中分配的体制是不可能的，将大部分土地私有化、土地资源配置完全交由市场调节也不可行。从市场取向的改革看，有两种可能的路径可以选择：一是对目前土地的两种公有和资源配置及管理体制进行改良，完善土地国有和集体所有体制，寻求有效的土地集体所有组织形式，改进国家征用集体土地的制度，加大市场对土地资源的配置力度。二是全部土地资源属于国有，取消土地集体所有；对农民的耕地、宅基地、林地，对“四荒”和荒漠等劣质地，对西部边远地区的土地，对居民的住宅用地，实行较长时间的土地使用年期制度；加大市场配置土地资源的力度。

　　我认为，继续完善土地集体所有，没有前瞻性的社会基础，并且会使目前存在的一些问题在未来更加严重和恶化。理由是：（1）随着城市化的进程，城镇人口的比重要从目前的36％上升到20年后的65％左右，进入中等发达国家时，可能要上升到85％，甚至90％以上，村民社区组织和集体经济的人口和劳动力基础，将会越来越弱化；从二元结构转型的过程看，一个时期中青年劳动力将转移，再一个时期中青年家庭人口也将转移，村子中的人口长期来看，将会越来越少，我们不能设想一个老年人多和精英人才较少的集体经济体制。（2）如果没有其他收益较高的产业，农牧业生产组织只能是家庭农牧场形式，集体经济组织只能虚置，并且增加组织成本。一些学者和市县领导以为，农业规模经营要回到集体经济的体制上。

　　这是不可能的。因为就仅仅农牧业生产而言，如果没有收益较高的其他产业，简单的生产方式不能配以复杂的组织形式；否则，生产的收益低于组织的成本，其组织难以正常运转（注：周天勇：《农业规模经营需要回到集体经济体制上去吗？》，《中国经济时报》，2001年11月2日。）。（3）一些地处沿海、城郊等经济发达的农村，其土地中建设用地越来越多，村民的主要收入来源于非农产业的收益，而不是农业的收益；如果村民的土地产权虚无，土地实际上将会成为村长所有和村委所有，发生虽然名义上是土地集体所有，但实际上收入分配不平等的情况；一些征地补偿和土地用于建设的收入，“控制集体”的个人和团体，也将会凭权力而多分多占。（4）如果土地继续集体所有，并强化集体所有的体制，建筑在土地制度基础上的村、乡、县吃皇机构难以釜底抽薪，机构会越来越庞大，随着农民向城市的转移，将会成为国家财政和留在土地上农民的沉重负担。（5）农村土地集体所有，是落后的农业社会主义的制度基础。而土地集体所有与农户家庭承包经营，实际上是在某一个经济发展阶段中，意识形态对于只有小农经济适应于落后农业生产方式和人多地少国情的制度性妥协，这种模式并不是在农业和农村社会向工商业和城市社会转变过程中的最佳选择。

　　（三）土地制度改革的框架性设计和安排

　　在以上分析的基础上，这里提出以下土地制度改革框架性的安排。

　　第一，取消集体土地所有权，考虑国土主权、公共产品用地、形成合理生产力区域布局和城市空间结构、防止土地私人垄断等因素，确立国家对全部土地终极和强制所有权。在集体土地统一并轨为国有土地时，国家不收取土地所有制转型的费用；以往的土地收益，仍然谁使用、谁出租，为谁所有。以后国家购买赎回集体公共年期使用权（如村里的道路、乡镇企业用地、村社广场、集体林场、集体办公用地等等）

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