准安置战略，需要转移1单位税收增长补助安置支出，净收益为2单位；若采取低标准安置战略，则不仅不需要补助安置支出，还有1单位的土地出让收入剩余，净收益为4单位。前文已经证明，若地方政府实行高标准安置，农民支持征地；若实行低标准安置，农民则抵制征地。而农民抵制将延缓征地工作，使开发商的项目不能及时开工，利益受损，开发商将转移投资，地方政府收益又变为0。支付矩阵如表2所示。
表2  征地安置博弈（1）

                                         地方政府
                                低标准安置         高标准安置
   2      0    ―     ―

―     ―    4       2
              
失地农民
          


这个博弈的纳什均衡为（高标准安置，支持）。然而，它的出现有一个基本前提，那就是农民的土地产权得到法律的充分保护，地方政府必须以谈判的方式解决农民的抵制问题。
但是，如果地方政府拥有强行征用的权力，那么他就可以在实行低标准安置的情况下确保征地按时完成。此时，支付矩阵如表3所示。

表3  征地安置博弈（2）
                                          地方政府
                        （低标准安置  强行征地） （高标准安置）
   2      4    ―    ―

―     ―    4      2
              
失地农民
          

这样，均衡状态就由原来的（高标准安置，支持）变为（低标准安置 强制征地，抵制）。当然，这种由政府行政强制力保证的均衡状态，只会导致失地农民与和政府的对抗升级，双方矛盾不断加深，最终使征地安置制度变得无效。
综上分析，我们得到以下结论：第一，现行以“低标准安置、强行征地、抵制”为特征的征地安置制度，是征地所涉各方追求自身利益的博弈结果；第二，这种失效的征地安置制度得以维持的根本原因在于：（1）中央政府片面重视经济增长的发展观和政绩考核观，促使地方政府只重经济发展，不重社会发展和人民生活改善；（2）政府的行为没有得到有效地规范和约束，政府及其官员往往为了自身利益利用行政权力与民争利；（3）农民的土地产权没有得到法律的有效保护，政府可以随意侵犯。

四、重构我国征地安置制度的若干设想

基于以上分析，我们提出重构我国征地安置制度的若干设想。
（一）坚持“以人为本”，树立全面、协调、可持续的发展观，纠正片面重视GDP增长的政绩考核法，把维护农民权益、改善农民生活、获得农民支持作为考评政府政绩的重要指标。
（二）按照市场经济的要求，规范政府行为，约束政府权力。修改相关法律，明确规定政府只能对公益性用地行使征地权，具体规定公益性用地的范围以及必经的征地审批程序，同时建立由人民代表大会和法院主导的征地监督机制和争议处理机制；对于法定范围之外的其它非公益性用地，明确规定由农民和土地需求者直接协商交易，政府不得参与买卖、经营；政府的责任主要在于对土地总供需进行宏观调控，对土地用途、土地市场进行必要监管，对土地市场流转的缺陷予以弥补，依法征税和办理相关手续等。
（三）严格保护农村土地的集体所有权和农民的长期承包权。及时修改相关法律法规，明晰农村土地产权，在维持农村集体的土地终极所有权的情况下，明确规定农民在法定的承包期内完整而充分地拥有对土地占有、使用、收益、处分四权统一的土地承包权，并制订具体规定予以严格保护。
（四）按照不减少农民利益的原则，建立与社会主义市场经济相适应的失地农民安置制度，维护失地农民在生存、就业、发展和社会保障等方面的权益。具体措施可以是：
1、创新土地流转制度，合理补偿失地农民。逐步改变政府垄断经营土地一级市场的体制。对于非公益性用地，允许农民通过土地市场，以转让、出让、出租、入股、抵押等方式提供给土地使用者，或者获得一次性高额土地出让金，为其发展提供资金支持；或者定期收取租金或红利，获得稳定收入来源。对于公益性用地，政府征用时也应参照土地的市场价格，对失地农民给予合理补偿，总体上不降低其原有的生活水平。
2、促进失地农民就业。对于被征地的农民，政府应实行特殊的优惠政策。比如：免费对失地农民进行职业技能培训、自主创业培训和职业介绍；对其在城市就业和自主创业给予优惠政策；规定用地单位在同等条件下应优先招用被征地人员；适当采取计划手段将符合条件的被征地人员安排到财政供款单位从事后勤服务工作等。政府还可预留一定面积土地给被征地农民兴办第三产业，帮助其自谋职业。对于通过市场交易失去土地的农民，政府应积极为其从事非农产业创造条件，提供服务，取消各种不利于其进城就业和创业的歧视性、限制性政策。 
3、建立失地农民最低生活保障制度。将所有失地农民纳入城市最低生活保障范围，确保失地农民的基本生存。
4、建立失地农民基本养老保险制度。对于中老年失地人员，无论是因为政府征用还是因为市场交易而失地，都应强制性参加社会基本养老保险，确保中老年失地农民“老有所养”。失地农民参保所需费用，属于被征地的，由政府财政直接补贴；属于通过市场出让土地的，由政府按规定从土地出让金中征收。
5、建立与农村地区相适应的互助医疗保险制度，引导失地农民参保，满足其最基本的医疗需求。同时，鼓励有条件的失地人员参加城镇职工医疗保险。对于被征地人员，政府适当给予医疗保险补贴。 主要参考文献
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6. L.E.戴维斯、D.C.诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，载于《财产权利与制度变迁－产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社，1994，第274页。
7. 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载于《财产权利与制度变迁－产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社，1994，第389－397页
8. 鲍海君、吴次芳：《论失地农民社会保障体系建设》，《管理世界》，2002年第10期，第37－42页。
9．郁 池：《农民土地被征用后的安置问题不容忽视――对张家港市杨舍镇的调查报告》，《中国就业》，2003年第4期，第35－37页。
10．沈开举：《土地征用问题严重》，郑州大学宪法与行政法研究中心网，2004年3月。
11. 农民日报：《2003年耕地与农民权益问题备忘录》，载于农业部中国农业信息网，2003年12月22日。
12．新华社：《4000万失地农民生活保障问题受关注》，《南方都市报》，2004年3月3日。 

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