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 内容提要：从土地改革到农业集体化高潮，中国政府对农村私人借贷政策经历了一个变化过程。即从废除封建性高利贷，到提倡借贷自由、利率由借贷双方自定；再到制订利率标准、在不同地区实行区别对待的政策；最后是批判借贷自由，加快实现农业集体化以从根本上解决农民生产生活的困难，铲除产生利贷剥削的土壤。

关键词：农村政策  私人借贷  农村金融

私人借贷曾是我国农村金融体系的重要组成部分。从土地改革到农业集体化高潮，中国政府对农村私人借贷政策在不长的时间里，经历了废除封建高利贷，提倡借贷自由，在不同地区实行区别对待政策，批判借贷自由，最后是通过实现农业集体化以铲除产生高利贷剥削土壤的变化过程。本文将对这个过程进行历史的考察，以期从中得到有益的启迪。

一、土地改革废除封建债务后提倡借贷自由

    (一)老区①农村私人借贷政策的演变

    1．老区土地改革从废除一切债务到只废除农民对地主富农的封建高利贷债务。在旧中国，广大贫苦农民遭受高利贷的残酷剥削。为了使农民在经济上彻底翻身，中国共产党在领导土地改革时，对债务问题也一并解决。1947年9月，中共中央颁布了《中国土地法大纲》，决定实现“耕者有其田”，同时宣布：“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务。”③

实际上，在1947年颁布《中国土地法大纲》之时，各解放区农村债务情况有很大差别。在抗日战争胜利后新解放的地区，农民在多年的封建剥削下，有不少高利贷问题需要解决。但在许多老解放区，自抗战以来，经过减租减息与1946年5月开始的土地改革，封建性高利贷债务实际早已废除。当时还存在的债务，主要是民主政府与合作社贷款，工商业往来帐，以及农民之间的债务等。有些地区因经济受到战争破坏引起民间资金短缺、财富的分散以及减息废债等多种因素的影响，农村私人借贷关系处于呆死状态。如在晋冀鲁豫解放区，1946年1月冀南银行召开的首届区行经理会议反映：“旧的借贷关系(高利贷的信贷制度)基本已经摧垮”，“而一般农村的基本群众，仍然苦于农村金融的死滞所给予再生产资本的困难”③。

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    ①  “老区”与“新区”概念的外延在解放战争中是不断变动的。本文所指的老区是指1950年6月前完成土地改革的地区；新区是指1950年秋冬及之后进行土改的地区。

    ②  中央档案馆编：《中共中央文件选集(1946—1947)》，中共中央党校出版社1992年版，第547页。

    ③  胡景沄：《晋冀鲁豫边区1946年上半年冀南银行工作的方针与任务》(1946年4月)，《华北解放区财政经济史料选编》(第2辑)，第85页。转引自李金铮著《近代中国乡村社会经济探微》，人民出版社2004年版，第648页。

    因此，各地在土改过程中根据当地的农村实际情况对债务政策作了相应的变通，并向中央汇报，党中央也不断总结各地的经验，对债务政策做出及时调整。如东北行政委员会1947年12月制订的《东北解放区实行土地法大纲补充办法》指出：“大纲第四条废除乡村债务之规定，系指在民国36年11月以前农民对地主、富农等之一切债务而言，其贫农、雇农、中农之间的债务应由农民自己解决。而在民国35年7月以后，农村之间与城市之间的买卖关系尚未清理者，不在此例。”①晋冀鲁豫边区政府1947年12月提出，废债“不包括商业买卖的债务关系”②；1948年1月20日又就民主政府、银行、信用社贷款问题的处理意见向中央请示，并建议：“银行及生产信用合作社的贷款，均不宣布废除。”③中共邯郸局于1948年2月19日给中央发出《关于借贷问题的请示报告》，其中提出：自抗战以来，“我区封建性高利贷债务实际早已废除，一般农民不是苦于高利贷，而是苦于借不到钱。现在解放区存在的债务，只有民主政府与合作社贷款(包括信用合作社、小型合作社与互助组贷款)，工商业往来帐、买卖帐、工资帐。”“对于民主政府与合作社贷款(包括信用合作社、小型合作社与互助组贷款)，工商业往来帐、买卖帐、工资帐，我们认为这些债务，均不应废除。”“至于农民相互间友谊借贷，可由农民自行解除，不在废除之列。”④在综合各解放区农村债务情况和土地改革与废债经验的基础上，中共中央对《中国土地法大纲》第四条关于废除债务问题的条款做出正式补充说明：“本条所称应予废除之债务，系指土地改革前劳动人民所欠地主富农高利贷者的高利贷债务。”⑤

    虽然一些地区对农村废债政策作了变通以及中共中央对债务处理问题做了补充说明，但由于在1947年秋冬开展的土地改革运动中，各地普遍地发生了严重的绝对平均主义的错误倾向，以及《中国土地法大纲》开始时笼统地提出废除一切债务，因此，在土地改革中，不仅彻底地废除了封建高利贷债务，而且不可避免地对农村其他债务关系产生了强烈冲击。如在1947年冬的土地改革中，晋绥解放区有的地区竟把农民间的借贷关系、工商业、小摊贩的商业往来关系，视同地主富农的封建性高利贷剥削也废除了⑥。又如山西省，据研究，1934年山西等省农民的现金负债率为51％，粮食负债率为39％⑦，而到了1948年土地改革结束时，据9个乡的典型调查，私人借出产数只有12户(其中贫农2户，中农9户，富农1户)，占总户数的0．45％；借入户数28户，占总户数的0．91％⑧，即农村民间借贷关系基本上废止。

2．在废除封建债务的基础上提倡借贷自由，利息自行议定。私人借贷是小农经济传统的融资形式。在旧中国，地主、富农、商人的高利贷在农村借贷体系中占主导地位，但农民群众中也广泛地存在着具有互助性质的借贷关系。土地改革后，一方面农村中旧的借贷体系瓦解，另一方面政府银行业务在农村的延伸和信用合作社还有待于发展，且解放战争尚在进行中，民主政府也无更多的力量来从资金上扶持贫苦农民。因此，在新的社会经济条件下，鼓励私人借贷的开展，帮助农民融通资金，不仅有利于农民克服生产生活困难，恢复发展农村经济，也可以减轻政府的负担。

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    ①  《东北解放区实行土地法大纲补充办法(1947年12月1日)》，《中国土地改革史料选编》，解放军国防大学出版社1988年版，第438页。

    ②  《晋冀鲁豫边区实行中国土地法大纲补充办法(草案)(1947年12月28日)》，《中国土地改革史料选编》，第441页。

    ③  《晋冀鲁豫局关于土改中处理民主政府、银行、信用社贷款问题的请示(1948年1月20日)》，《中国土地改革史料选编》，第469页。

    ④  《邯郸局关于农村借贷问题的请示报告(1948年2月19日)》，《中国土地改革史料选编》，第474页。

    ⑤  中央档案馆编：《中共中央文件选集(1946—1947)》，中共中央党校出版社1992年版，第547页。

    ⑥  《晋绥日报》1948年5月3日，转引自《近代中国乡村社会经济探微》，第655页。

    ⑦  《近代中国乡村社会经济探微》，第332页。

    ⑧  中共山西省委农村工作部编：《土改结束时期，1952年，1954年山西省20个典型乡调查资料》(1956年5月印)，山西省档案馆，第6805号。

    为此，中共中央在领导进行土地改革、废除封建债务的同时，又制定了废除封建债务后提倡自由借贷的政策。1948年2月底，中共中央发出《关于借贷问题的指示》明确提出：在封建阶级的债权既已消灭的地区，“废债的宣传和行动均应在原则上停止”，“现在的任务就是鼓励和保护各种普通借贷，以达贷者敢贷，借者有还之目的”。①为了在完成土地改革的基础上迅速恢复发展解放区的农业生产，1948年7月25日新华社发表题为《把解放区的农业生产提高一步》的社论，针对土地改革后新情况提出了6项农业生产政策，其中第5项即是：“明令保护在废除高利贷以后的私人自由借贷。”“此项新的债权，不问其所属阶级如何，一律受到法律的承认。”②

    考虑到土地改革完成后农村资金缺乏，借贷停滞，广大农民不是苦于高利贷剥削，而是苦于借不到钱用于周转、克服生产生活困难，中共中央对制定利率标准采取了非常慎重的态度。如上述新华社社论就明确指出：“利率在政府未统一规定前得由债主债户自由议定。”晋绥分局曾提出今后农村私人借贷利率“以一分半为原则”的意见，中共中央于1948年8月18日给予了否定答复，指出：“今后成立的债务，其息额应依当地社会经济关系，听任人民自行处理。”③

    (二)新区的私人借贷政策进一步完善

    1．新区土地改革债务政策的进一步调整与完善。由于受老区土改废债的影响，以及即将面临土地改革这一巨大社会经济变革，新区农村的借贷关系在解放后就处于停滞的局面。在中南区，如湖南长沙专区，“农村借贷关系陷于停顿，有余粮的大多藏起来，或设法换成金银埋人地里。”④在西南区，“解放后的情况，主要是借不到债的问题。”⑤在西北区，农村的债务问题“重点不是减不减的问题，而是放不放的问题。”⑥

为了既使农民免除高利贷盘剥，又不致使土地改革后农村借贷关系停止，在酝酿新区土地改革政策的过程中，如何处理新区农村债务也是反复斟酌的一个问题。1950年3月30日，中共中央发出文件向各地征询意见：“高利贷问题究如何处理?能否规定出一个一般性的标准，作为高息和普遍利息的界限，并规定出适当的处理办法，以便使农民既能免除高利贷的盘剥，而今后农村借贷关系又不致搞死；还是在新的土地法中不提高利贷问题，还是只废除地主的债权，而其他一律不废。”⑦由于条件不成熟，中央在1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》中未列入关于农村债务问题的条文，而是继续探讨妥善的处理办法。同

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    ①  《中共中央关于借贷问题的指示(1948年2月29日)》，《中国土地改革史料选编》，第473页。

    ②  《把解放区的农业生产提高一步(1948年7月25日)》，《中国土地改革史料选编》，第530页。

    ③  《中共中央对晋绥分局关于边缘区减租减息的意见的批示(1948年8月16日)》，《中国土地改革史料选编》，第534页。

    ④  《长江日报》1950年7月14日。

    ⑤  中共中央西南局：《关于解决债务纠纷的原则和办法的规定》(1950年9月)，《1949—1952年中华人民共和国经济档案资料选编(农村经济体制卷)》，社会科学文献出版社1992年版，第176页。

    ⑥  中共中央西北局：《对处理农村债务问题的指示》(1950年11月28日)，(1949—1952年中华人民共和国经济档案资料选编(农村经济体制卷)》，第178页。

    ⑦  《中共中央关于土改法大纲中若干问题征询各中央局的意见(1950年3月30日)》，《1949—1952年中华人民共和国经济档案资料选编(农村经济体制卷)》，第66页。

年7月，中共中央在《关于土改中退押与债务问题的处理给各地指示电》中提出：“农民欠地主的旧债废除，从当地解放以后欠的新债不废，以后借债自由，利息亦不加限制。为了准备处理债务纠纷的办法，望华东和中南两中央局各起草一个处理债务纠纷的条例，在一个半月内送交中央审查，经中央决定后，发交各地，但不公布，看什么地方什么时候发生债务纠纷，即将这个条例公布或加某些补助办法公布，以便能够适时当地处理各地所发生的债务纠纷。”①

    还是在1950年2月，中南区军政委员会颁布的《中南区减租减息条例》就规定，对于处理农村债务的基本原则是：(1)在当地县人民政府成立以前，农民向地主、旧式富农、高利贷者所借之旧债，一律以原本按月利分半计息清偿，如过去已付息超过原本一倍者，停息还本；超过原本二倍者，本利停付。(2)中贫农相互之间债务纠纷，由人民政府与农民协会作为农民的内部问题，协议调解之。(3)凡货物买卖及赊欠之帐，不在减息清偿之列。由于当时还在贯彻减租减息政策，条例还没有对地主的债务全部废除，但对其他债务的处理，已比1947年土地改革法大纲的补充说明更加具体。在接到中央的指示电后，华东军政委员会1950年10月11日颁布了《华东区农村债务纠纷处理暂行办法(草案)》，该《办法(草案)》中进一步规定了废除解放前农民及其他劳动人民所欠地主的债务，而对其他债务处理原则与中南区的规定大体一致。在综合了各方面的意见后，1950年10月20日，中央人民政府政务院颁布《新区农村债务纠纷处理办法》，其规定：解放前农民所欠地主的债务全部废除；解放前农民及其他劳动人民所欠富农的债务，发生纠纷时，利倍于本者，停利还本，利二倍于本者，本利停付，付利不足本之一倍者，应承认富农的债权继续有效，付利达本之一倍以上不足两倍者，得于付利满二倍后解除债务关系。解放前农民及其他劳动人民所欠债利生活者和学校的债务，也按所欠富农债务办法处理。所欠祠堂、庙宇及其他社团的债务，一般应予废除。解放前的义仓积谷，无论借给何人，均应依原约定归还本利。凡货物买卖及工商业务往来欠账，仍依双方原约定处理。解放前农民所欠农民的债务及其他一般的借贷关系，均继续有效②。这个办法总结了中国土地法大纲颁布以来处理农村债务的经验，以消灭封建剥削制度为宗旨，充分考虑了新区农村债务关系的状况，着眼于土地改革后农村经济的恢复发展，是较为全面和妥善的办法。

当然，在约3亿农村人口的广大农村地区进行轰轰烈烈的土地改革中，在对债务问题的处理上，也不可避免地出现了突破政策界限的情况。例如，在新中国土地改革政策中，对“债利生活者”(为避免高利或低利之争执，一般不用高利贷者这一名词)与地主阶级是做了区别的，即“凡长期出放大量债款，并依此为其生活之全部或主要来源者”，其成份应订为债利生活者。在土地改革中，对债利生活者的债务及财产大体按对富农的政策进行处理。但在实际执行政策中，为了提高成分，对债利生活者、富农和富裕中农，不少乡村因为他们放债而错算剥削份量，错划为地主或其他成分进行斗争。如湖北省应城义和乡12户债利生活者，都经过群众斗争，废除全部债务，并没收其财产③。钟祥延年乡甚至将农民之间的旧债强行废除④。其后果是，农民误认为放债是封建剥削的主要内容，认为放债是“非法”，这必然会对土地改革后农村私人借贷的发展带来负面影响。

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    ①  《中央关于土改中退押与债务问题的处理给各地指示电》(1950年7月)，《中国土地改革史料选编》，第652页。

    ②  《新区农村债务纠纷处理办法》，《中央关于高利贷者的阶级成分问题复华东局》，载《中国土地改革史料选编》，第677—678页。

    ③  湖北省农委：《孝感专区五个乡农村经济调查》(1953年)，湖北省档案馆，SZ18-1-41。

    ④  《荆州专区农村私人借贷情况(1953年3月)》，湖北省档案馆．SZ18－1－42。

    2．大力提倡借贷自由，利息面议，活跃农村金融。如前文所述，新区农村的借贷关系在解放后就处于停滞的局面。经过土地改革这场大的社会经济变革，借贷停滞的局面更是加重。农村的情况是，一方面有人需要周转资金克服生产生活困难而告贷无门，一方面社会有余资却很少有人愿意借出。如据湖北省江陵县雨台、公安县中和及鄂城县邓平等乡调查，1952年每个乡中汇集在中农手上的资金至少有五六千元，多则1万元，但借出的很少。又据襄阳专区4个乡的调查，借贷资本仅占农村社会余资的6．4％①，其他余资大多压在农民手中不肯借出。新中国成立后，人民政府发放了救济粮款，举办了农贷，扶助农民群众克服困难，发展生产。但国家各项事业百废待兴，资金有限，因此，在积极兴办信用合作社的同时，提倡开展农村的私人借贷，活跃农村资金的融通，也是中国政府促进农村经济恢复发展的一项重要政策。

    1950年7月，中共中央《关于土改中退押与债务问题的处理给各地的指示电》中指出：土地改革后借债自由，利息亦不加限制。1950年8月中国人民银行总行在《人民银行区行行长会议关于几个问题的决定》中指出：“大力提倡恢复与发展农村私人借贷关系，我们应结合当地党政部门宣传借贷自由政策，鼓励私人借贷的恢复与发展。利息数不要限制，债权应予保障。”②1950年10月中央人民政府政务院颁布的《新区农村债务纠纷处理办法》规定，解放后成立的一切借贷关系，包括地主借出者在内，其由双方自由议定的契约，均继续有效。1951年1月中国人民银行总行在《第二届全国金融会议关于若干问题的决定》中指出，应宣传并提倡私人借贷自由，利率不加限制，由双方根据自愿两利原则商定。农民自由借贷，实物计算，利息较高，但比没有借贷好，因此应予鼓励③。

    根据中央的指示精神，各级党委和地方政府针对本地区的情况分别发出指示，制定条例，对解放后农村新发生的借贷关系进行保护，大力提倡恢复与发展农村私人借贷关系。

以上政策的实施，一度促进了农村私人借贷关系的发展。如据对鄂、湘、赣3省10个乡的调查，在1952年有1 160户农户发生借贷关系，占全乡总户数的23．34％；1953年有1 482户农户发生借贷关系，占全乡总户数的28．89％，比1952年增加了5．55个百分点。从借贷用途看，以生活性借贷为多，也有部分借款用于生产经营，如购买耕畜、经营运输业、副业。从利息看，既有较高利息的借贷，如5分以上，也有相当比例的无息、低息借贷。从放债户的阶级结构来看，1953年贫农、中农及其他劳动人民占放债总户数的89．14％，占放债总数的78．07％④，表明土改后农村私人借贷关系主要发生在普通劳动群众之间，许多具有群众间互助互济的性质，与旧中国的债务关系相比在性质上已不相同。

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