二、从对不同地区实行区别对待政策，到批判借贷自由、逐步取代私人借贷

随着农村经济的恢复发展以及农业互助合作运动的开展，特别是随着人们对农村问题关注的重点转向遏止小农经济的自发势力，强调资本主义和社会主义两条道路的斗争，中国政府对农村私人借贷的政策逐渐发生变化。在提出过渡时期总路线后，更是批判借贷自由，并力图用国家银行和信用社业务替代私人借贷，通过迅速实现农业集体化从根本上解决农民生产生活的困难，铲除产生私人借贷的土壤。

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    ①  湖北省农委：《农村借贷情况与活跃农村借贷问题(草案)(1953年)》，湖北省档案馆，SZl8-1-40。

    ②  《人民银行区行行长会议关于几个问题的决定》(1950年8月)，《1949——1952年中华人民共和国经济档案资料选编(金融卷)》，中国物资出版社1996年版，第528页。

    ③  《第二届全国金融会议关于若干问题的决定》，(1949——1952年中华人民共和国经济档案资料选编(农村经济体制卷)》，第530页。

    ④  中共中央中南局农村丁作部编：《中南区1953年农村经济调杏统计资料(1954年7月)》，湖北省档案馆，SZ－J－517。

    (一)制定利率最高标准，根据不同地区、不同情况对私人借贷采取区别对待的政策

    政策的转变是从制定利率标准、限制私人借贷利率开始的。1950年1月，中共中央东北局在给中央的报告中，虽然也提到允许个体农民发展的农村现行政策，但重点是强调限制自发势力，加强领导，组织起来走集体化道路。关于农村借贷问题，一方面提出了允许借贷，利率太低了借不出来，另一方面也提出了利率太高了是不对的，并提出了私人借贷的最高标准，即借粮春借秋还，借一斗还斗半。1950年7月15日，东北局针对黑龙江农村借贷利率较高(年利有的达到15分至22分)的情况，再次提议限制借贷利率，即粮食借贷年利不超过5分，货币借贷年利不超过3分，由县政府布告示之，并电报中央请示意见。7月21日，中共中央在回复东北局电中指出：“同意你们对黑龙江某些县的借贷利息试行调整到粮食借贷年利不超过5分，货币借贷年利不超过3分的意见。但在调整后应密切注意是否会因这一限制而使农村借贷关系停滞下来，如此，则是对农民不利的，请将调整经验并结果随时电告。”①从复电可以看出，中央此时对制订私人借贷利率标准的态度仍是很谨慎的。但既然有了标准，其适用范围就有可能扩大，因此中央复电的态度虽然是十分慎重，但其中反映出对私人借贷政策倾向性的变化也是显而易见的。

    继确定利率最高标准后，1952年1月，中共中央东北局又发出指示，认为农村一部分合理的借贷在活跃农村金融、发展生产上都起了作用，但片面地强调借贷自由，致使农村私人借贷自流发展，高利贷也迅速发展起来。高利贷起着破坏农村经济的作用，促使农村阶级分化，是非法的，应予以打击、取缔，争取在三、两年内消灭农村高利贷。②

    1952年7月，中共中央华北局也发布了《关于农村借贷利息问题的指示》，内容与东北局指示相仿，即制定了“货币利息以不超过三分为宜”，粮食借贷“应采取春借一斗，秋还斗三的原则”。但贯彻利率原则的方法要缓和些：“采取内部指示、公开号召与群众自愿相结合的方针，视具体情况逐步实现。不宜采取政府命令，硬性颁布，强迫执行的方式。因为，硬性规定、单纯限制，在农村借贷不方便的情况下，往往使领导陷于被动，使高利贷转入秘密状态，并将滞塞农村金融的活跃。对于现在已形成之高利贷，如发生纠纷，应由县人民政府予以调处。”③

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    ①  《中共中央关于黑龙江省某些县借贷利息调整复东北局电》(1950年7月21日)，(1949——1952年中华人民共和国经济档案资料选编(金融卷)》，第529页。

    ②  中共中央东北局：《农村私人借贷调查及开展农村信贷工作限制高利贷问题》，《1949——1952年中华人民共和国经济档案资料选编(金融卷)》，第532—537页。

    ③  中共中央华北局：《关于农村借贷利息问题的指示(1952年7月8日)》。

在老区对农村私人借贷政策不断趋于严厉的同时，新区的土地改革尚在进行或刚刚完成，虽对农村中新出现的高息借贷也很关注，但政策的重点还是解决私人借贷停滞问题，还在提倡借贷自由、利息面议。1952年10月人民银行总行召开的第七次区行行长会议，在研究了不同地区农村私人借贷的情况后，在向中央的报告中提出：在自由借贷刚有萌芽，信用合作尚未开展，农民日常困难还很多的地区，还不宜于过早限制利息，要提倡自由借贷，同时要积极组织各种信用活动，以便有可能从新信用关系的开展中，限制高利贷的发展及其破坏性。而在土改早已完成、农民的日常资金需要已有可能自己解决大部或一部，自由借贷已有较多发展、劳动互助合作运动已有相当基础、信用合作社已有初步开展的地区，对自由借贷就不再一般的提倡。应该以政府号召的形式规定利息的最高标准，即货币借贷最高月息3分，实物借贷春借1斗，秋还1斗3至1斗5。①根据人民银行这份报告的意见，已不再把自由借贷作为处理农村私人借贷关系的基本政策，而是根据不同地区的不同情况采取区别对待的政策。

    应该说，自1951年秋召开第一次农业互助合作会议之后，中国政府对农村工作的基本政策倾向已明确，在不同地区(主要是老区与新区)，农村工作的政策实际上也有了很大的差别，但把农村私人借贷问题作为一个总政策来宣传，中央还是采取了慎重的态度。1953年3月，中共中央发出《关于春耕生产给各级党委的指示》，只是抽象地提出：“允许农民间的自由借贷，发展信用合作以补国家银行农业贷款之不足。”②既没有提出在不同地区实行区别对待的政策；也没有重申利率自由议定，这又是对借贷自由的极大限制。

    对于是否继续提倡借贷自由，能否制定统一的利息标准，用什么样的方法限制农村高利贷，党内认识也不一致。1953年4月，时任中央农村工作部长的邓子恢在《全国第一次农村工作会议上的总结报告》中指出：“今天要提倡自由借贷，农民要借钱，国家没有这些钱去帮助农民完全解决困难，他就要借贷，规定几分利是高利贷，几分利不是高利贷，用意是好的。但如没有国家的农业贷款之增加和信用合作事业之发展相配合，则实际效果不大，因为他可以搞黑市，搞地下借贷。我们要搞信贷合作，低利借贷，用经济斗争的办法慢慢战胜高利贷，减少高利贷，甚至最后消灭高利贷。单纯用行政命令，高利贷是禁止不了的。”③

    邓子恢的意见是比较符合实际的。从对农村私人借贷政策最为严厉的东北地区看，据中共中央东北局对黑龙江、吉林、热河、辽西4个省26个村的调查，到1953年，农村私人借贷利率比1951年、1952年有所下降，但农村民间借贷的一般情况是“公开的发死、暗中的活跃，低利的停滞、高利的活跃”，超过1952年1月东北局规定的借钱利3分、借粮利4分的借贷还占农村借贷的相当比重，且大多转入地下状态④。原因是国家银行农贷和信用社业务尚不能满足农民对资金的需要，因而高息借贷仍有生存空间，在政治压力越来越大的情况下转入地下。

    在农村存在广大个体农民的情况下，国家不可能对农民的困难全部包下来，行政手段难以杜绝高息借贷以及土地买卖、土地租佃、雇工等现象，在完成土地改革基础上重新出现贫富差距也不可避免；但我们在观念上、政策上越来越不能容忍农村中的利贷剥削等现象和出现的贫富差距。这种理念与现实的冲突是导致农业集体化步伐不断加快的一个重要因素。

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    ①  人民银行总行：《关于召开第七次区行行长会议的情况向中央的报告》(1952年10月)，卢汉川主编：《中国农村金融历史资料(1949—1985)》，湖南省出版事业管理局1986年，第187页。

    ②  《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第93页。

    ③  邓子恢：《全国第一次农村工作会议上的总结报告》(1953年4月)，《农业集体化重要文件汇编(1949—1957)》，第138页。

    ④  参见中共中央东北局农村工作部编《1953年东北农村调查汇集》第2辑，第7、74—76页。

(二)批判自由借贷，取代私人借贷

随着过渡时期总路线的酝酿和提出，政府加强了对农业集体化的工作部署。实现集体化的目的，就是为了通过变农民个体经济为农村集体经济，从根本上解决农民的生产生活困难，走上共同富裕道路，这样，也就铲除了生产利贷剥削的土壤。由此，毛泽东开始对“四个自由”(租佃自由、雇工自由、借贷自由、贸易自由)作为互助合作的对立面进行严厉的批判，认为“四个自由”，都是“有利于富农和富裕中农”，“结果就是发展少数富农，走资本主义的路”①。

    提出过渡时期总路线后，邓子恢于1954年3月5日在全国农村信用合作工作座谈会上的讲话中，把当前对农村私人借贷的政策概括为“允许私人借贷”。鉴于当时完成农业集体化的时间表是三个五年计划即15年，他还指出：“私人借贷在十年内还不会作法令禁止。过早不利，不仅影响富裕中农，还会影响中农。”关于如何限制高利贷，邓子恢还是坚持以经济的办法为主。他强调：“关于划杠子区分高利贷与自由借贷的界限和限制高利贷就过去的经验来说，是很难收效的。苏维埃时期，就是明文规定利率，结果还是禁止不了高利贷，明的没有了却暗中活动。抗战时期华中曾规定过利息一分五，实际是三分五，东北划了杠子曾规定了利息不得超过三分，结果也未能行得通，问题在于经济基础，农民贫困，需款人多，放款人少。因此光靠行政命令来限制利息是不能解决问题的，必须用经济斗争的方式来解决。放好农贷，结合群众信用合作，吸收游资，才能解决这个问题，现在私人借贷还是不能禁止的。规定最高利率，限制高利贷会使我们的工作处于被动的，不宜统一明文规定。如认为必要，可考虑在个别地区通过区乡干部用口头宣布一定利率试行一下(私人借贷可在一分五厘到二分五厘)，但杠子不宜划得太多，地区也不要太多。根本解决的办法还是靠银行把农贷放好，积极组织信用合作，开展经济斗争。”②中共中央批准了这次会议的报告，报告对私人借贷政策的提法是：劳动人民之间的借贷关系只要利息不过高，允许其存在，但重点是强调私人借贷必然自发地向资本主义和高利贷方面发展，“限制与逐步消灭高利贷的斗争是必须加强的。”③

    随着形势的发展，1954年11月，中国人民银行总行召开反高利贷座谈会进一步提出了“代替私人借贷”的方针。会议认为，在农村已开始实行社会主义改造之后，农村私人借贷关系是不应该再予一般提倡了，而应积极发展社会主义性质的信用合作社，配合国家农贷工作，去代替私人借贷。对于国家和信用社贷款还不能满足农民资金要求的地区，暂时利用一下和允许私人借贷存在也还是可以的，但必须注意积极做好农贷和信用社工作，把高利贷活动排挤出去。会议一致认为今后应以信用合作社利息作为社会借贷利息的合法标准，使私人借贷跟着社会主义借贷走，限制其向资本主义高利贷剥削方面发展。

    代替私人借贷工作的重点是取代农村中高于政府规定利息标准的借贷关系。各地主要采取以下三种办法：(1)对放债户进行说服教育，使其放弃剥削，动员向信用社存款；对已借债的，则给予贷款，让其归还高利贷，以及帮助借债户搞好生产，使之增加收入，摆脱高利贷。(2)主动贷款扶持贫困户，走前一步，堵塞高利贷去路。(3)用“转帐”的办法，把高利贷转为放债户的存款和借款户的贷款④。此外，还有一些地方基层干部鼓励借债者对高息债务拒绝偿付。当时在总结工作经验时，认为第一种办法具有滞后性，第三种做法容易发生强迫命令，也容易被高利贷者钻空子把呆帐转给合作社，特别是对借债产扶植上实际作用不大。推广第二种做法，因为它既避免了高利贷的发生，又使困难农民得到了实际的好处。

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    ①  毛泽东：《关于农业互助合作的两次谈话》，《毛泽东文选》第6卷，人民出版社1999年版，第299,305页。

    ②  《中国农村金融历史资料(1949—1985)》，第164—165页。

    ③  农村金融管理局：《总行关于私人借贷及高利贷情况的综合材料及各地典型调查》，中国人民银行总行档案， Y1955—长期—5。

    ④  农村金融管理局：《总行关于私人借贷及高利贷情况的综合材料及各地典型调查》，中国人民银行总行档案， Y1955—长期—5。

随着国家农贷的加强和信用合作社的发展，到农业集体化高潮前，农村私人借贷关系有所下降。据山西省20个乡的调查，农村私人借贷率由1952年的4．52％下降到1954年的1．39％①；又据湖北省12个乡的调查，同期农村私人借贷率由26．69％下降到25．89％②；再如据江西省9个乡调查，1952年农村借贷率为19．74％，1954年为23．47％，1955年下降为17．46％③。但就湖北、江西的情况看，由于农民个体经济还在农村占主体地位，因此，虽然国家已经把替代私人借贷作为政治任务，农贷和信用社的业务开始部分替代了私人借贷，但不可能完全替代，私人借贷还有相当的活动空间。从利率看，就总体情况而言，私人借贷利息率呈下降趋势。高息借贷也在减少，但并没有杜绝。如上述湖北省12个乡的调查中，利率高达100％的高息借贷仍然存在。原因是：(1)从1953年开始，国家开始了以优先发展重工业为战略的大规模的第一个五年计划建设，资金十分紧张，农贷增加力不从心，不可能把广大农民的困难包下来。(2)银行、信用社作为金融组织，为了保证资金的正常运转，并获得收益，不可能完全不考虑借贷者的偿还能力。这样，缺乏偿还能力的最困难的农户难以得到贷款。有些地方为了贯彻阶级路线，给无偿还能力的困难农产发放了大量贷款，结果造成呆帐、死帐，最终还是由国家财政来承担。这种把救济与生产性资金融通混淆起来的做法，似乎也不可取。(3)银行、信用社的贷款往往是生产性专项贷款，银行农贷尤其如此，信用社的信贷包括部分生活性贷款，但仍不能满足农民生产生活的多方面的需求。(4)银行、信用社作为正式的金融组织，有着严格的管理制度与程序，尤其是面对着众多又分散的个体农产，为了保证资金使用的有效和安全，严格管理是必要的。不少农民却因手续烦琐，望而止步，宁愿向私人借贷。

实际上，农村私人借贷关系大大减少，是在实现农村集体化后。但此时私人借贷关系的减少，不是由现代金融组织如银行、信用社的业务所取代，而是由于农村集体经济组织实行了生产资料统一支配，收入分配大体平均的生产资料所有制及分配方式，致使借贷资金的供给与借贷需求都相应减少。当然，即使是在农业社和人民公社时期，农村集体经济也不可能把农民的生活问题都包下来，在此期间，农民群众之间的相互借贷甚至高息借贷仍然长期存在。

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    ①  中共山西省委农村工作部编：《土地改革时期，1952年，1954年山西省20个典型乡调查资料》1956年5月，山西省档案馆第6805号，并计算。

    ②  湖北省农村工作部：《湖北省十二个典型乡调查统计表》(1955年)，湖北省档案馆全宗SZ—18—1—154，并计算。

    ③  中共江西省委调查组：《关于全省经济调查综合表(1956年)》，江西省档案馆．X006—2—3。