代地方经费在各级政府的财政收入中所占比重降低，州县地方财政基础十分簿弱。州县官员通常要以征派差役与加收耗羡等等非法途径来获得地方行政经费及个人收入。雍正年间实行了耗羡归公的财政改革，使早已由地方官吏私征的“耗羡”制度化与规范化，其收入主要用于地方官员的养廉银与地方政费，使地方财政有了基本的保障。但耗羡作为田赋正税的附加税，一般只为正税的10～20％左右，数额有限〔26〕。对清朝政府而言，如果适应人口与基层社会的发展而在县以下增设基层行政官缺，必将意味着地方官吏规模的巨大增长，超出既有的财政税收能力。清朝政府既不可能削减中央政府的财政收入，提高地方的财政收入比例，也不可能开辟新的税源或增加田赋，那么便宜的选择当然是限制地方行政官缺的数额，以节省开支。
    对州县正印官而言，由于地方财政大体上实行州县官包干制，赋税征收也是州县地方官的私利所在，在财政方面他们所依赖的是本地胥吏与私人幕僚。据估计，到19 世纪末， 各级衙门胥吏与幕僚的人数已达150万人，其中一半是负责财政事务的〔27〕，不仅国家难以控制，而且作为正印官属吏的巡检司等县以下基层行政官员，也难以染脂。巡检司虽然是基层社会控制中承上启下的重要设置，但它是作为县令的属官，其经费靠县衙门拨付。巡检为从九品官，年薪仅为31两5钱， 养廉银60两5钱〔28〕。这样的处于官僚等级中最低一级的小官， 若在任职地既无社会联系，又无较强的财政资源，往往会难于开展工作。上面征举的湖北与浙江部分巡检司无力修建其衙署，而需借用民居办公，即反映了其困顿情形。同治年间任湖北应山县平靖关巡检司的谢超描述他走马上任时的情形：该处虽地处要冲而设巡检以镇抚之，但当谢氏上任时，“问官设则乌有也，问吏胥则寥寥也”，连置办日常生活用品也很困难。谢氏只得自己筹款兴建署所〔29〕。一些无力建官署的巡检司，甚至常寓县城“营差自润”，难以履行其职责〔30〕。可见，巡检司这类县以下基层行政官缺，虽然根据地方捕盗诘奸的需要而设，但能否维持，在很大程度上受各地财政情况限制。
    与晚清以来基层巡检司的萎缩形成鲜明对照的是，由本地士绅和乡族组织领导或官督绅办的各类非官方机构，在乡村社会控制中发挥越来越大的作用。太平天国起义后，乡村社会动荡不安，民变四起。巡检司等基层官署面对大动乱，基本上束手无策，相反，由本地士绅组织领导的团练被视为是平定动乱的“济变之略”和“安民靖寇”、“除暴安良”的良法〔31〕。各地士绅和乡族纷纷以团练自救，在乡村墟镇构筑堡寨，设立团练公局或公所等机构。这些获得清朝官方认可的团练局所，可以从地方筹措经费，从本土本族招集子弟，训练自卫的民兵，因而在晚清的乡村社会控制中，实际上已取代了官方机构。如前面举证过的广东番禺县慕德里司，即是一个巡检司的辖区，该司在两广天地会起义期间设立有3个团练局（分别称为慕德里公局、安良局和安和局）， 他们均执行了本属巡检司的捕盗缉奸的职能，在不到两年时间内，3 个团练局捕除的人犯达5800多人〔32〕。与巡检司在经费上的困顿情形相比，由地方绅董控制的团练局所建基于本地绅权根基之上，往往能以按户派捐或按粮征收附加税等方式筹措到较充足的经费。
    与此同时，团练局所的功能也进一步扩大，除了组织对基层社会实行保甲控制和地方防卫、配合清军镇压叛乱之外，团练绅董们还往往履行乡村社会控制的其它职能，负担起社会救济、教化等事务，诸如经理社仓、义仓，兴立乡校、义学等，如湖南龙山县在动乱平息后，团绅们即组织社会救济和善后，一面进行平粜，一面进行善后，拟定“抚恤难民，缓收兵谷，收瘗暴骸，清查掳掠，弥补公项，修葺考棚，布置边防”等七条善后措施〔33〕。浙江桐乡县青镇，旧设有巡检司，太平天国后于同治三年，设立了官督绅办的善后局，善后局由绅董办理，经禀明官方同意，筹款派捐，负责处理战乱后的善后事务〔34〕晚清著名督抚胡林翼曾说：“自寇乱以来，地方公事官不能无绅士而有为”〔35〕。事实上，太平天国以后，掌握地方各类公局、公所、乡局之类绅局机构的绅董，已成为联接州县衙门与乡村社会之间不可或缺的中介，在功能上已取代巡检司等基层官缺，且其在乡村社会控制中所发挥的效能远远超过没有财政来源的巡检司。因而同治中兴时期，一些地方督抚加强基层行政管理的改革中，注重的往往是利用本地绅董。如曾国藩在直隶总督任内，曾经推行过吸纳地方士绅，加强乡村社会控制的措施。其内容包括“严治盗贼以弭隐患”，办法是“既养捕役以治其标，又择团长以治其本”，团长由州县官选择本地“贤士”，由官府派充，优加礼貌，并给薪资。此外，还奖励地方人才，依赖其推行教化，“端本善俗，以一方之贤士化一方之莠民”〔36〕。这些措施实际上只是对太平天国以后乡村社会控制中出现的新变局的认可，并将地方绅董已承担的职能官僚化。从这一变局中我们不难理解，为什么19世纪中叶以后，基层社会动荡不安，而一些巡检司反被裁废或事实上瘫痪的原因。
四、结束语
    晚清以来地方吏治的腐败、基层社会秩序的失控、地方绅权及乡族主导的自治化与官治的竞争及矛盾等，使重新探讨和批评清朝地方政治，要求进行改革的呼声日高，并最终在清末汇集成声势颇盛的地方自治思潮。对清朝地方基层行政建制的批评、大多集中于县以下缺乏相应的基层建制，如康有为于1902年在探讨清朝官制得失的《官制议》中即指出，清朝“区划治地设官分职之谬”是中国积弱不振的重要原因，他总结清朝地方官制有“三失”，第二失即是区划不当，县以上有府、道、省，其下却无乡邑小区；县官之上有府、道，有司及督抚等层层钤制，而县官下却无乡官，他将这种情形称之为“墙高峻天，而无分村之基；头大逾斗，而无纤细之跌”〔37〕。清朝统治当局在清末推行地方自治时也说，“亲民之职，古今中外，皆所最重”，但清朝却是管官之官多，管民之官少，“以州县一人，萃地方百务于其身，又无分曹为佐”〔38〕。类似的言论还多见于《皇朝经世文续编》等晚清文集中，这些反映晚清地方情形的言论，在很大程度上影响了自民国以来关注基层社会的研究者，本文对巡检司等基层官缺的粗略考察表明，皇权对县以下基层社会的控制，并没有完全留给地方绅权与乡族。在清朝前期中期，位于州县衙门与乡村社会之间的巡检司等基层官署，在部分地区的乡村社会控制中发挥了重要作用。到晚清，随着太平天国后团练的广泛兴起，地方绅董依赖团练局所等获得官方认可的权力机构，在功能上才完全取代官方的基层行政官署，成为乡村社会的主要支配者。清末民初以后地方自治的推行，更进一步确认了地方绅董的权力，使之完全掌握了县以下的区乡镇政权。因而从长时段的视角来观察，乡村社会控制中的官治与绅权自治的消长，应看成是一个渐变的动态过程。
    　　　　　　　　　　　　　　　　　　    注：
    〔1〕费孝通：《乡土重建》，上海观察社1948年版，第46页。
    〔2〕Joseph W.Esherick and Mary Buckus Rankin eds.,ChineseLocal Elite and Patterns of Dominance, University of CaliforniaPress, 1990, Introduction, P. 3.
    〔3〕参见刘鹏九：《明清县衙建筑规制及建筑物功能考》， 《历史档案》1991年第1期，第85页。
    〔4〕《天门县志》，湖北人民出版社1989年版，第605页。
    〔5〕〔22〕〔24〕〔29〕《湖北通志》卷26，民国10年重刊本。
    〔6〕〔37〕见刘子扬：《清代地方官职考》， 北京紫禁城出版社1988年版，第112、55页。
    〔7〕乾隆《江都县志》卷19，光绪七年重刊本； 《增修甘泉县志》卷2，第3页。
    〔8〕《番禺县续志》卷2，宣统三年修，民国十七年刻本，第1 ～21页。
    〔9〕《续修南海县志》卷3。
    〔10〕〔17〕《江夏县志》卷1，第15～16页。
    〔11〕同治《番禺县志》卷19，第22页。
    〔12〕见广东文史馆、中山大学历史系编：《广东洪兵起义史料》上册，广东人民出版社1992年版，第96～99、108页。
    〔13〕参见《靖江县志》卷7（民兵），第10页； 河南《陕县志》卷11，民国25年刊，第1页；《平阳县志》卷14，民国14年刊，第178页。
    〔14〕江苏《靖江县志》卷2，光绪五年刊，第11页。
    〔15〕参见陈春声：《市场机制与社会变迁》，广州中山大学出版社1992年版，第236页。
    〔16〕广东社科院历史所中国古代史研究室等编：《明清佛山碑刻文献经济资料》，广东人民出版社1987年版，第416～419页。
    〔18〕湖北襄阳县双沟巡检司署，位于县城北60里，即有小城。见《湖北通志》卷26，第38页。
    〔19〕施坚雅著，王旭等译：《中国封建社会晚期的城市研究》，吉林教育出版社1991年版，第41页。

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