没有从根本上触动企业的资本生成制度，从制度变迁的效应来看，由于国有企业改革侧重于政府控制的放松，而不是产权制度的变迁，是在企业不存在产权主体多元化和利益主体多元化的情况下，扩大了企业的自主权。由于企业产权边界模糊，产权主体缺位，经营者缺乏必要的产权约束，在这种情况下，国家银行的债务就不具有约束力，这就为企业过度的负债扩张提供了客观上的环境和主观上的动机。
目前我国国有企业法人治理结构的基本特征是政府行政干预的内部人控制。随着国有企业改革，特别是“放权让利”改革的不断推进，下放给企业的经营自主权事实上都落到内部人手中，而未下放的的权利仍然掌握在各级行政部门手中，他们对企业的行政干预还远未停止，这就形成了政府干预和内部人控制相结合的治理结构特点。一方面，出现了经营者权力迅速增大而对其监督与约束力度大大减小的趋势，以经营者为首的企业内部人控制问题日益突出；另一方面，政府部门以所有者的身份对国有企业进行过多干预的问题仍然相当严重。造成了这种低效率或无效率的企业治理结构的原因是复杂的，企业融资结构仍是主要原因，特别是没有从企业融资体制入手改革国有企业的法人治理结构。
长期以来，由于对国有经济在社会主义经济中的主体地位和主导作用存在片面的认识，即只强调国有经济绝对的数量和规模而不注重国有企业的质量和效益；只强调实物形态的资产管理而不注重价值形态的资本运营；不是从国有经济总体上来认识其对国民经济的作用和影响，只是从具体的每个企业是否是纯国有资本企业这样狭隘的角度来看问题。这样就带来两个问题：（1）在国民收入格局发生巨大变化，即国家财政投资能力日益下降的前提下，为了保证企业的国有经济性质就不得不以极少量甚至是零国有资本金创办国有企业，再通过国有银行把非国有的资金集中起来贷款给国有企业，是国有企业的银行负债率居高不下，形成所谓的“债务危机”；银行作为外部出资人又没有形成对企业进行有效监督和约束的机制,银行在企业法人治理结构中几乎不起任何作用。（2）在企业内部形成国家独资的股权结构，而国家，实际上政府作为企业惟一的所有者又没有从根本上解决好产权行使的问题，即国家作为企业的外部出资人并没有以所有者的身份进入企业并在企业内行使所有者职能，从而导致了国有企业产权主体缺位和产权虚置。
在作为债权资本主体的银行和股权资本主体的政府都没有对国有企业形成有效的监督和约束机制，而企业外部的市场（包括产品市场、资本市场、劳动力市场、产权交易市场等）又未形成的条件下，就大力推行经理责任制，实际上是将外部出资人的部分或全部决策权和收益权，在缺乏必要制约的情况下交给了企业经理。尽管在政府手中还保留着最终控制手段即经理任聘和解聘的人事权，但这一手段的实施又受到多方面因素的制约，如企业财务和经营状况的不透明性及中国干部人事制度的能上不能下的传统等。因此，必然会出现内部人控制问题。这种企业治理结构，造成企业法人治理结构的激励、约束机制缺乏，压抑了资本在经济活动中的活力和效率。
    （二）债权治理功能弱化
从融资的角度看，单纯依靠股权控制难以有效的解决所有者与经营者之间的代理问题，因为债权人与经营者之间也同样存在着代理问题，这类代理问题的有效解决，还必须借助于债务的治理作用。债务的治理功能主要体现为债务人面临着债权人的压力和破产机制的约束，如果企业经营失败，无力履行债务契约，债权人就可以有债权持有者转化为债权所有者，按照契约或有关法律对债务人进行相继治理，如对企业进行破产清算或重组等。为了避免控制权的丧失，经营者只有努力经营，力争保持财务状况良好，至少将经营状态维持在能支付债务的水平之上。因此，有效的资本结构能将债务的硬约束和股票的投票权结合起来，发挥两种控制方式的合理作用。
我国传统的国有企业及其改革过程中，债务的约束功能是微弱的。一些企业虽然已是债台高筑，却还不断从银行发债融资，国有企业的债务并未给经营者带来多少压力。理论上，企业的支出不得大于其货币存量与企业的收入之和，如果企业的支出超过收入的限度就会破产，那么这种约束就是硬约束，反之就是软约束。我国目前的债务约束显然是软约束。国有银行作为特殊的债权人，其自身也没有明晰的产权边界，其资产属于国家，而不属于法人；同时国有企业也不是独立的产权主体。银行和企业之间的债权债务关系实际上体现为同一所有者之间的内部借贷关系，在某些情况下，借贷还是在政府的行政干预下进行的，不是市场行为。
因此，这种银企关系是扭曲的，银行与其说是债权人， 不如说是企业的资金供给者，企业是资金的使用者，企业债务到期即使不能按期履行还本付息的义务，银行业无法行使对企业资产的最终控制权，难以实施破产和清算等。由于资产国有化，即使破产和清算对企业经营者也不具有约束力，甚至会出现企业自行申请破产以逃避银行债务的奇怪现象。即使经营者不能履行债务人的义务，其利益也几乎不说什么影响。企业是国家的，银行也是国家的，借钱不还，似乎是天经地义的。正是在这样一种思想观念下，企业的经营者就会进一步负债经营，银行也缺乏干预企业决策的真正动因，因此债务在公司治理中发挥有效的作用。
鉴于我国国有企业资本结构与企业治理结构的现状，国有企业的改革应以资本结构的优化为起点，以公司治理结构的构建与完善为核心。

参考文献：周双喜，公司治理—国企改革的关键，经济师，2003（12）
          李维安,现代公司治理研究,中国人民大学出版社,2001
          国家统计局,中国统计年鉴(1998),中国统计出版社
          贾康,国有企业战略性改组中的债务重组问题,管理世界,1998(4)
          何俊,上市公司治理结构的实证分析,经济研究,1998(5)

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