公共现收现付制相比，基金积累制的监管难度大，对政府治理能力的要求也更高。政府必须在市场机制和国家监管中寻找一个合理的结合点，不能让养老收入的提供任由市场左右而置参保人于太大的风险之中，也不能因监管过度而使市场竞争名存实亡。如果因风险太大而无法保证参保人的养老收入，仍需国家投入大量资金，新制度就失去存在的合理性；如果政府监管制约了市场竞争机制的发挥，那么私营公司参与养老基金管理的优越性就不复存在，这两者都意味着改革的失败。其二，能否扩大养老保障的有效覆盖面e，特别是扩大到非正规部门。与其他发展中国家一样，以缴费(就业）为基础的养老金制度在拉美的扩展困难重重，个人账户计划虽然在个人缴费和受益之间建立了直接关联，但并没有解决逃避缴费现象，特别是未解决对非正规部门的覆盖，即使在对自我就业者实行强制性覆盖的国家(阿根廷)，其效果也很不理想，不缴费者的比重很高。有些国家采取了一些吸引非正规部门就业者参加养老金制度的措施，如智利强制雇主为家务工设立解雇补偿储蓄账户、墨西哥和哥伦比亚为低收入者设立专门基金和补贴等。但在这方面，拉美国家目前还没有更多有效的解决方案。


　　第二，各项改革措施之间的配套性与互补性。拉美国家社会政策调整中存在着不同的目标取向，社会开支政策强调再分配功能和反贫困目标；而社会保障改革和劳动立法改革(涉及就业保障、劳动保护和职业福利)的基本取向与经济改革的方向一致，即削弱政府在这些领域中的主导地位，最大限度地发挥市场机制和社会机构的作用。由于后者是作为经济改革的配套措施推出的，并且以适应自由市场经济为目标，关注体制本身的效率和财政上的可持续性，因而，尽管在每一项改革计划的设计中都包含着一些针对社会弱势群体和贫困人口的措施，但它们并不是以减少贫困、缓解不平等为主要目标，也难以产生相应的效果。相反，有些改革措施还在一定程度上维持甚至扩大了贫困和不平等。尽管社会保障制度(特别是养老金制度)改革是社会开支政策调整的基础，如果不能建立一个财政上可持续的社会保障制度，政府必须继续将大量公共资源用于为其提供财政支持，从而不可能将更多资源投入再分配效能更大的社会计划。但是，当前许多国家⑩的养老金制度仍需政府给予大量财政补贴(如巴西)，已实行结构性改革的国家的新制度还处于转轨期，转轨成本将在一个相当长的时期内构成本国财政负担，再加上拉美国家税收制度上的问题(税收水平低，税基小，逃税现象严重，体制不健全)，因此，无论在公共资源的供给上还是合理配置上都还有很长的路要走。此外，社会政策各领域的调整也不平衡，失业保险和医疗保险改革严重滞后。在拉美地区，不管是已建立失业保险制度的国家，还是仍然通过解雇赔偿制度为劳动者提供失业期间收入支持的国家，都没有解决失业保险问题。


　　第三，建立可行且有效的社会安全网。当前拉美国家在社会政策调整中已开始优先考虑特定人群，即将社会政策的重点从过去专注于一部分人的高福利转向低水平的更广覆盖面和普享性质的福利模式(主要表现在通过制度改革减少体制内的高福利水平)，将更多资金用于以穷人为目标的社会安全网计划。但是，社会保障制度改革的受益者主要是现有参保人，未被社会保险覆盖的人口接近2.2亿，占人口总数的46%，其中有8360万人根本得不到医疗服务；处于贫困线以下的老年人几乎得不到任何救助，因为只有阿根廷、智利、乌拉圭和哥斯达黎加等少数国家提供覆盖面极为有限的救助养老金@。贫困人口、非正规部门就业者和社会弱势群体依然没有得到有效的社会保护，如何为这些社会群体提供必要的社会救助，“建立或加强社会保护体系和安全网计划”是拉美国家政府必须认真解决的问题。


　　五  思考与启示


　　(一)拉美国家的贫困化、社会分配不公等社会问题是由多种因素(包括土地分配制度、资本占有方式——包括财富和人力资本、现行再分配机制、改革过程中的政府干预缺失等)促成的，已具有长期化和定型化的特点。新自由主义改革及其政策理念不是惟一的影响因素，但在某种程度上起着阻碍贫困状况缓解和促使收入分配不公恶化的作用。拉美国家政府要解决的是如何以更为公平的方式推进市场经济进程，建立完善的市场机制和政府干预机制，让这两种机制在推动社会整体发展方面发挥各自的作用。


　　(二)长期以来，拉美的经济发展存在一种悖论：由于存在严重的收入分配不公，即使经济增长较快，社会中的大部分人也不能从中受益；但是如果经济增长缓慢，社会中的大部分人就会受到损害，贫困群体和社会弱势群体是最大的受害者。所以，拉美各国政府一直将经济快速增长作为解决贫困和其他社会问题的前提条件。但另一个悖论又出现了：克服贫困、改善收入分配不公需要宏观经济稳定和经济快速增长，而宏观经济稳定和增长有赖于经济改革；但自由市场经济改革对贫困和收入分配不公产生负面影响，从而导致经济持续低增长。造成上述悖论的因素固然是多方面的，但要走出上述悖论必须从社会政策人手。改革与发展需要付出代价，问题的关键是应该由谁承担这些代价，是只由一部分人(他们往往是社会弱势群体)承担，还是由全社会共同承担发展的代价，同时共同分享发展的成果。这个问题只能通过建立完善而有效的社会保障制度和社会政策体系来加以解决。


　　(三)作为实施社会政策的平台，制度建设具有极为重要的意义。不管采取何种方式(结构性的或非结构性的)，拉美国家都将社会保障制度改革作为当前社会政策调整的重点。拉美国家的国情不同，政府在确定改革的力度、方向和时间安排上的考虑和选择不同，改革的背景和起始条件也不同，因而每个国家社会保障制度的整体结构和各个部分的具体设计也不同，出现了多种改革模式。正如国际劳工组织的学者所言，“从来没有一个放之四海而皆准的养老保障政策和制度”，“不同国家适用的制度不尽相同，而且在本国的不同历史阶段也呈现出不同的特点”。@而且改革是一个动态

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