在任何社会中，都存在市场和权力两种整合机制，市场失灵和政府失灵都可能造就不平等。一般情况下，这两种机制作用的方向是相反的，占支配地位的机制造就不平等，而第二位的机制缓和不平等。例如，在资本主义市场经济中，市场是不平等的主要根源，福利国家的再分配干预有一种抵消这一不平等的作用；在国家社会主义国家则是再分配制度造成不平等，市场起一种抵消作用。但在特殊情况下，市场和再分配对不平等的影响可能是同方向的，例如，权力与市场通过寻租行为产生的双重作用可以导致贫富严重分化现象的出现。用这一理论分析拉美社会贫困和收入分配不公的成因，可以发现，拉美国家既存在市场机制造就的不平等也存在权力机制造就的不平等，而且由于社会保障制度本身存在的诸多问题(不仅是制度不完善)，权力机制(再分配)不但没有有效地抵消市场机制造就的不平等，而且有时还会与市场机制一起对不平等产生双重作用，使之更加严重。这除了表现为寻租行为和腐败行为产生的影响外，还表现为社会保障不足与社会保障过度并存。一方面，有许多人(低收人者、穷人、非正规部门就业者等)没有被社会保障制度所覆盖，制度内外存在着极大差异；另一方面，体制内也存在极大的不平等，不同社会群体所享受到的福利存在极大差别，社会强势群体(城市中间阶层、大型国有企业员工、国家公务员等)受到的保护远远高于其他社会群体。这意味着通过再分配进行配置的社会资源被集中在一部分人身上，真正需要帮助的人却得不到应有的保护。社会弱势群体在社会经济转型过程中很容易失去工作和收入，极易陷入贫困。而且受社会强势群体的影响，社会保障改革基本上是在不损害现有受保人的情况下进行的，已进行改革的社会保障制度没有扩大制度的覆盖面，低收入群体和社会弱势群体依然没有被社会保障覆盖。


　　二 现行社会政策的脆弱性


　　社会政策源于对市场机制缺陷的认识，旨在通过政府(国家)对经济和社会事务进行干预，抵消或减弱与市场经济相伴而生的社会不公和各种社会矛盾。拉美国家的社会政策是二战后随着国家资本主义的发展而逐步实施的，其制度体系和政策体系的完善程度及发展水平都远不如西方发达国家。但与西方发达国家一样，拉美国家的社会政策在取得成就的同时也出现了许多严重的问题，特别是20世纪80年代爆发债务危机和实行新自由主义改革以后，在上述多重因素的影响和制约下，现行社会政策的缺陷也变得越来越明显，使其在应对经济和社会发展中出现的问题与挑战时显得非常脆弱。这主要表现在以下几个方面。


　　(一)社会开支不足与资源配置上的不合理


　　80年代拉美各国的社会开支都出现大幅度削减现象。在债务危机、经济衰退和财政赤字严重的情况下，社会开支的减少是不可避免的，而社会开支的减少必然严重削弱政府运用再分配政策解决社会问题的能力。但从再分配功能来看，社会开支的构成状况比其数量规模具有更大的意义。这是因为社会开支的各个项目的再分配功能不同，穷人从初、中级教育和基础设施开支中受益最大，而社会保障的再分配功能最小。在拉美国家的社会开支中，社会保障和医疗保险部门却一直占据主导地位，即使在80年代社会开支大幅度下降的情况下，这两个部门所受的影响也最小。


　　(二)社会保障制度存在严重问题


　　社会保障制度包括养老保险、医疗卫生和失业保险等，每个制度存在的问题不尽相同，具有共性的问题主要有以下几点。(1)制度覆盖面很低，’许多人(主要是穷人、低收入者和非正规部门就业者)被排斥在社会保障之外，尽管他们实际上是最需要得到社会保护的人群。(2)存在严重的不平等现象。这种不平等表现为体制内外的不平等和体制内的不平等。前者被称之为排斥性，即一部分人被排斥在体制之外，而体制内外差距非常大，参保人福利优厚，未被覆盖的人几乎得不到任何保护；后者为分层化，即体制内不同职业群体之间福利待遇的差异也非常大。(3)财政上的不可持续性。不少国家的社会保障制度已出现严重赤字，随着人口老龄化程度的提高，许多国家在可预见的时间内也将出现收支失衡。(4)管理混乱，效率低下。各国的养老金制度和医疗卫生制度都程度不同地存在这个问题。因此，拉美国家的社会保障制度不但不能有效应对经济改革和社会发展提出的要求，而且成为政府财政的沉重负担，成为制约改革深入发展的重要因素。


　　(三)缺乏制度化的反贫困政策


　　除少数国家制定了一些针对贫困人口的社会救助和收入补贴计划外，多数拉美国家缺乏长期和系统的反贫困战略，缺乏制度化的反贫困政策。在应对老年贫困和失业贫困方面，拉美现行的失业保险制度和养老金制度都难以发挥反贫困作用。除前述体制性问题外，由于失业保险和养老金制度并不是专门针对穷人设计的，大多数穷人和在非正规部门工作的人缺乏稳定的就业和收入，没有能力按规定缴纳社会保险，因而得不到社会保险制度的覆盖，当老年或失业失去生活来源后往往会陷入贫困状态。而多数拉美国家并没有建立制度化的社会安全网，及时为陷入贫困的人提供经济支持与其他帮助。


　　(四)社会保护的亲周期性


　　有效的社会保护应是反周期的，即能够在危机发生时自动启动，及时提供支持，以帮助处于困境的人渡过难关，如失业率上升时增加领取失业保险的人数，收入下降时增加领取食品和现金补贴的人数。但拉美国家的社会保护却是亲周期的，经济增长时政府可以加大社会开支，增加社会投资，经济危机时政府不但不能保证正常社会开支反而会减少社会投入，大量出现的贫困人群因而得不到应有的保护。


　　(五)政策理念的失误


　　拉美国家之所以会出现经济慢速增长与严重的社会问题共存的状况，一个重要原因就是政府功能的缺失，而政府功能缺失的背后则是政策理念问题。作为拉美国家经济改革政策理念的“华盛顿共识”，反对把社会平等作为公共政策目标c)，强调增长不仅是经济发展的核心，也是解决贫困化问题的惟一有效手段。因此，与新自由主义经济政策相配套的社会政策关注的核心问题是贫困而不是平等。⑧在强调私人部门参与管理基本社会服务、政府退出生产领域、让市场充分发挥作用的过程中，国家也放弃了其本应承担的许多社会职能。贫困和不平等对社会都是有害的，前者影响到人的基本生存能力，后者损害了社会公平感，对社会和政治稳定都会产生消极影响，并最终影响到经济增长。减少贫困和降低社会不平等当然需要经济增长，但如果只考虑经济增长的因素而不考虑政策因素，指望经济增长对降低贫困和改善社会不公的所谓的“渗漏效应”，那么只能消极地等待社会公平的到来。三  社会政策调整的内容

　　尽管拉美各国政府一

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