联邦政府提供的投资援助可视为此类转移支付，该补助由宪法中的例外条款规定，联邦政府可以对那些由州或市政府实施的有特殊重要性的投资项目提供资金援助。在实际操作中，联邦政府在批准投资援助方面的作用主要表现为对经济或结构政策的考虑。澳大利亚对特定支付的使用目的，就有专门的规定，即“通过把联邦政府的管理权限转移给州级政府和地方政府机构的办法来提高联邦政府的工作效率”。日本的国库支出金是中央政府为实施特定的经济社会政策，对地方政府的特定项目进行的补助。国库支出金中的国库委托金，即是应由中央承办，但因发生在地方，按照效益原则委托地方承办的事务，由中央负担全部费用，如国会议员选举费、自卫队驻杂费等。


　　而在我国，在“专项转移支付”这个项目下大体涵盖了“中央委托地方事务引致的转移支付”，专项转移支付被定义为上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。然而，在实际中，由于中央与地方政府的事权范围缺乏明确界定，既有中央事务要求地方政府负担或部分负担的现象，又有地方事务由中央安排支出的情况。中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范统一的办法，拨款的确定存在随意性，财政资金的使用效果缺乏有效的监督。因此，对此类转移支付的认识和制度设计还有待完善。


　　四、以增强国家政治控制力为目标的转移支付


　　此类转移支付是基于政治上的需要。在筹资的意义上，一级政府的财力是来自本级政府的税费，还是来自上一级政府的转移支付，是没有多大分别的。但在财权的意义上，转移支付蕴含的是一种权力，意味着上级政府占有了更多份额的财政资源，而下级政府则仰赖于此。转移支付的份额越大，表明上级政府对下级政府的影响力就越大，前者对后者的控制力也就越强。财政资源更多地直接由中央政府掌握，地方政府不得不在很大程度上仰赖于中央政府，这样，中央政府则可通过转移支付这种“软性方式”来规范和监督地方政府的行为，减少地方政府的机会主义倾向，在一定条件下也可提高财政支出的整体效率。


　　显然，转移支付在这里成为政治结构中的一个重要组成部分，需要一套什么样的转移支付制度，首先取决于政治的需要，其次才是经济效率的考虑。如果我们仅仅是或主要是从经济学的意义上来解读和设计转移支付，则恐怕会走偏。放眼世界各国，转移支付不只是一个技术性问题，而且与政治有内在的关联性。从表面上看，有什么样的转移支付决定于一定的财政体制，其实，设计一个什么样的财政体制是由政治体制和政治目标来最终决定的。从其内在联系来看，存在这样一个逻辑链条：政治目标和政治构架—财政体制—转移支付。下面对此做一个简要的分析。


　　(一)“收入集权、支出分权”引致的转移支付


　　世界各国的政治体制主要有两种：联邦制和单一制。联邦制是指两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体制。联邦制被认为是极端的中央集权与松散邦联的折中，通过宪法层面的分权契约把联邦中央政府和成员政府的主权行使过程有效地结合起来。单一制国家是由若干行政区域单位和自治单位组成的单一主权国家。与联邦制比较，单一制的国家权力和决策相对集中，地方政府对中央政府有较多的依赖。从分权的角度来看，两者之间的差异，可用一个形象化的比喻来描述：联邦制下的分权是兄弟之间的分权，而单一制下的分权是父子之间的分权。这是两种性质不同的分权，不可混淆。但有一个共同点，中央政府的财政权力在扩大，即使是联邦制国家，中央政府也在通过各种公共危机来一点一点地扩大其自身的权力。


　　纵观各国的政府间财政关系，无论是联邦制国家，还是单一制国家，也不论中央与地方是否设立共享税，各国的中央政府都掌握了财政收入总额的绝大部分。在美国、日本、澳大利亚，中央集中的财力超过60%。在单一制的英国，其财力大部分集中在中央政府，地方自有财力安排的支出只有1/3左右，大部分支出依靠中央的转移支付。而从支出来看，由地方政府实际安排的支出数额在财政支出总额中所占的比例均超过了50%。这种“收入集权、支出分权”格局带有某种普遍性，尽管程度各有不同。这种体制能使中央政府逐渐掌握更多的财政资源，从而强化了中央政府的政治控制能力。而地方政府履行其事权责任与其所需财力不一致的矛盾则通过转移支付的方式来解决。在这种“非对称性分权”体制中，转移支付成为衔接“收入集权”与“支出分权”之间的一座桥梁，从而使政治目标在不带来更大效率损失的条件下得以实现。也就是说，转移支付使增强中央政府政治控制力与有效地配置财政资源之间达到某种程度的一致。


　　(二)为具体政治目标服务的转移支付


　　转移支付既可以服务于战略层面的政治目标，也可成为一个个具体政治目标的实现手段。在前一种情况下，转移支付往往被纳入政治架构一同考虑和设计；在后一种情况下，转移支付在操作层面上成为解决各种政治问题的常规手段。尽管处于不同的层次，但都是为政治稳定服务的。


　　由于各国体制存在差异，再加上中央政府在面临不同的国际国内环境时，对政治形势的把握不同，在操作层面上使用转移支付这个手段的方式也各不相同。在美国，尽管财政分权程度较高，但在政治上却是高度集权的，“整个国家就像一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在国家想指向的任何目标”。因此，美国转移支付的政治性目标主要体现在基本制度层面，较少当作操作层面的日常手段来解决政治矛盾。而在日本，转移支付同时也是解决各种政治问题的常用手段。在国库支出金中的国库补助金，就是中央影响地方支出的最重要的手段，它主要通过对专项拨款附加条件来实现对地方政府活动的控制，地方政府必须接受中央政府关于使用这些拨款的各种规定才能得到这种拨款。在我国，中央政府通过分税制集中了大部分财权和税收，事权划分基本未变，政府间财政关系在向“收入集权，支出分权”方向靠拢。同时，中央政府在分配政府间转移支付时，也要做大量的政治考虑，如对西藏等少数民族聚集地区的转移支付，对政治稳定的考虑要远远多于对经济效率方面的关注。在其他国家也是如此，如俄罗斯，尽管中央政府

上一页  [1] [2] [3]