致其他地方跟着受害。对于具有正的外溢性公共服务，地方政府往往没有积极性，如对教育投入的积极性相比上工业项目就要低得多，以及对外来人口给予与本地人口不一样的待遇，甚至采取种种措施加以限制。而对于具有负的外溢性的这类活动，地方政府的积极性很高。上一个项目可增加就业，带来经济增长，减少贫困和提高本地居民收入水平，诸如此类的好处使各地方政府往往不顾环境的承载能力，导致生态环境恶化。淮河治理10年不成功就是一个很典型的案例。在整体生产力水平还不高，工业化还没有完成的我国，这种辖区间外溢性造成的各地方之间的矛盾和冲突正处于高发期，要使之得到缓解，是离不开各层级转移支付的。


　　(二)通过转移支付解决辖区间外溢性


　　在产生辖区间外溢的情况下，如果赋予地方政府自主决策的权力，地方政府对“辖区成本”和“辖区收益”以及“社会成本”和“社会收益”的估算往往会不一致，高估其成本，而低估其社会效益；或高估其收益，而低估社会成本。这会导致具有正的外溢性行为激励不足，而具有负的外溢性行为激励过度；在地域广阔的国家，由于地方政府结构、经济社会发展、地形、地貌、气候、地理位置等方面的差异，各地方辖区间的成本—收益外溢性现象通常比较普遍。一般而言，越是大国，这种外溢性问题就越多；越是小国，外溢性问题就越少。对于像我国这样的发展中大国来说，外溢性问题变得相当复杂，处理不好将会妨碍区域协调发展。显然，要落实科学发展观，实现区域间的统筹协调，辖区间的外溢性是一个绕不开的重大问题。


　　解决辖区间外溢性通常需要通过中央政府的转移支付来实施。一般采用一套资金不封顶的配套转移支付办法，配套率取决于外溢比率，即地方政府行为的外溢程度。对于正的外溢性，如劳务输出地的基础教育、职业教育等，可用外溢收益的一定比率，或是用提供外溢性项目成本的一定比率来确定转移支付；对于负的外溢性，如减少水源地的污染、减少沙尘暴源头的生态损害等，则可考虑用辖区收益损失的一定比率来确定转移支付。总体上讲，这是一种激励约束机制，前者激励各地方政府多做“好的”事情，后者约束地方政府少做或不做“坏的”事情。在理论上，通过转移支付解决辖区间外溢性问题，其配套转移支付不应该封顶，配套比率要精心设计。但在实践中，一方面由于财力有限，中央政府提供的配套转移支付可能不足以使地方政府有效提供此类服务。另一方面，由于外溢情况难以测度，而且在各辖区间存在差异，确定合适的配套比率较难，如果确定过高，将会导致接受方的过量花费，如果过低，则会起不到激励的作用。这需要在实践中逐步摸索，通过经验积累来寻求最佳方案。


　　在不少国家(主要是地域广阔的大国)的转移支付体系中，以解决辖区间外溢性为目的的转移支付占有较大的份额。在美国，许多专项拨款是针对外溢性项目设计的，1988—1995年，专项拨款中份额最大的是卫生保健、收入保障、教育与培训以及交通。在加拿大，有专门的健康和社会服务转移支付，是联邦政府为省和地区政府更好地支持卫生、教育、社会服务等事业而设立的。在2001/2002财政年度，此项转移支付为344亿加元，占转移支付总额的72%。而在转轨中国家及发展中国家，该类转移支付往往针对面更宽一些。在我国，解决辖区间外溢性的转移支付实际上是存在的，如天然林保护工程、退耕还林工程、贫困地区义务教育工程、公共卫生体系建设等。但由于认识不太明确，这类转移支付往往被抹上了太多的政策性色彩，缺乏连续性和经常性，从而使得辖区间的外溢性矛盾时而缓解，时而加剧，妨碍了区域间的协调发展。


　　三、中央委托地方事务引致的转移支付


　　(一)哪些事务属于中央委托地方事务


　　与前两种类型的转移支付不同，此类转移支付是由中央委托地方事务引致的。这与政府间事权的划分密切相关。明确划分政府间事权是建立完善的政府间转移支付制度的前提。但“中央委托地方事务”与政府间事权划分不是一个层次的问题，它是一个操作层面的问题，在政府间事权已经划分清楚的前提下，一些本来由中央承担的事务，却委托给地方。它不同于中央和地方共担事务，通常指那些影响面比较大，又需要地方来办的事务，一般指同国计民生或国家形象、国家安全有重要的利害关系的事务。比如农业基础设施建设、委托某省市承办重大国际性会议、戍边、反恐、重大疫情防范、拦截毒品等。这些公共事务一般具有地域性特征，往往离不开地方。(二)为什么要委托

　　本来属于中央的事务为什么要委托给地方，而不是直接由中央来做？在事权划分清楚的前提下，中央委托地方事务主要基于以下3个方面的考虑。


　　1.由地方承办可以提高效率。政府提供公共服务的职责可分解为：决策责任、筹资责任、支出责任、管理责任和监督责任。这些责任可由不同层级的政府分担。就一项公共服务而言，将不同责任分解到不同层级的政府，可以促进各层级政府更好地履行自己的职责。在所有这些责任中，决策责任居于核心地位。决策责任包括服务的类型、供应水平、质量标准、向谁供应、如何供应以及何时供应。决策者要独立承担决策后果的全部责任。一般情况下，中央政府希望承担这类公共服务的决策责任、筹资责任和监督责任，比如达到什么样的供应水平、向谁供应、对提供服务的考核等，但考虑到地方政府在项目和资金日常管理上所具有的优势，将支出和管理责任下放到地方具有更高的效率，或者说能节省成本。这样，就会引致中央对地方的转移支付。


　　2.地缘因素。这是指社会现象的空间范畴，包括人类活动的自然条件、生存环境、文化种类等。中央委托地方的事务一般都是有很强的区域性特征，往往离不开地方。比如委托某省市承办国际性会议，尽管该会议属于中央事务，但是在地方召开，地方政府比中央政府更了解当地的情况，因此，有必要委托地方承办和管理。再如，与边境安全有关的事务除了中央直接承担以外，通常离不开地方的协助，如反恐、缉毒是最为典型的例子。在事权划分不清的情况下，涉及到国家安全与稳定的一些事务往往是谁摊上了就是谁的，由地方来承担，尽管中央也有一定的补助，但并不明确，而且不稳定。在这种事权责任不清，转移支付目标不明的情况下，至少会产生两种结果：一是地方积极性不高，导致这类事权难以有效履行，尤其当转移支付的财力与这类事权不匹配时。二是“故意”造成某种状态以引起中央的关注，以寻求更多的转移支付。从总体看，无论哪一种结果，都会损害政府的行政效率。因此，由地缘因素引发的中央事权向地方形成的“自动”委托，应尽可能在转移支付制度设计中明确下来，以减少上下博弈而形成的内耗。


　　3.出于政治控制

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