经过反复“搏弈”，才可能找到比较正确的制度安排，这也是一个相当耗时间的改革方式。四是自下而上与自上而下相结合的改革方式决定了下层的改革要得到上层的认可需要一段较长的时间。

    3、改革成本较大，且有向后累积的趋势。一是试错式的损失成本大。二是渐进式的改革时间长，即使改革路径符合“帕累托改进”，但是时间消费本身就是巨大的成本。

    4、改革主体可能会出现逐步位移。农民本身的性质，即小富即安的思想决定了当农民的生存问题解决后，换句话讲就是在不存在生存压力时，农民就从改革主体的位置上退了下来，从而导致改革主体缺位，在改革主体缺位时各种利益集团会利用这种主体缺位的机会来促使制度安排向自己利好的方向倾斜，或者干脆越俎代庖，自己进行制度安排。从而使改革主体逐步位移。

    三、现阶段亟需对上一轮农业制度变迁的策略进行调整

    当前农业经济制度的环境已不同于改革开放初始环境了，市场经济深入人心，人们的观念发生了极大的变化；市场经济体系广泛建立；市场机制在农业经济的运行中的基础性调节功能日益突显；农业已经基本走出短缺经济的局面，农业发展从资源约束型转为了资源和市场双重约束型。这就表明当前农业制度变迁的任务已经与前一轮制度变迁大不相同了，前一轮制度变迁的主要任务是引入市场机制，解决农产品供给短缺，解决长期困扰我国的温饱问题，而新一轮制度变迁则主要是进一步完善农村的市场经济体系，促进农业增效、农民增收和农村走向富裕。具体来讲，前一轮制度变迁在如下几方面制约了新一轮农业制度创新或不能满足新一轮农业制度创新的要求了：

    1、前一轮制度变迁的效率已释放得差不多。从理论上讲，制度效率有一定的时间长度和阶段性，一定的制度只能在一定的时间长度内发挥作用，且效率的高低呈现阶段性，即制度设计运行前期效率较高，随着时间的推移，效率递减，在制度完成任务后，其效率也就释放完了。以家庭为单位的小农本位，在改革开放初释放的效率，推动了农业的高速发展，提高了农业的比较效益。但是家庭承包经营制度是为了解决温饱问题而设计的，尽其最大的潜能(即达到制度效率的极限)，也只能解决温饱问题。因此，早在1984年，我国农村已有许多地方解决了温饱问题，那么在既定的制度环境和结构下农业经营制度的变迁能量已基本释放完毕，其制度安排已达到新的均衡而不再有额外收益。具体来讲就是以小农为本位的农业经营制度已经严重阻碍了农业规模经营和规模效益的提高。如果这时还不调整农业经营制度，从制度上为规模经营提供条件。农业就难以有根本性的发展。

    2、制度创新供给不力，制度需求动力不足。从制度的供给角度来看，任何方式的制度创新都离不开国家的支持，但国家却并不总是支持者。按韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的目的不外乎二个，一是经济目标，即使全社会的收益最大化；其二是政治目标，即使自身的支持率最大。但是这二者的目标并不总是一致。只有制度创新的政治收益大于政治成本时，政府才会提供新制度供给。如果创新损害具体制度提供者集团的利益它们就不会为制度创新提供服务，甚至会以国家的名义阻碍制度创新的实现，维持一种低效率的制度。农业制度的创新也不能背离这一规律。如粮食流通制度、国家资源的分配制度、城乡分割的户籍制度创新不足，都是因为从政治稳定的角度考虑得比较多，而从市场经济规律考虑得不够的结果。其他的制度也或多或少存在这方面的原因。
从制度的需求来看，制度是一种准公共品，公共品面前的群体行为必然产生投机。农业各项制度的创新也是一种群体行为，它需要广大农民、农业主管部门和地
方政府，相互协作，共同努力，各自支付一定的改革成本。但是制度创新不能避免“搭便车”行为。当一个地区、行业、主管部门的制度安排被创造出来后，其它地区、行业和部门可以模仿这种创新并大大降低其组织和设计新制度的费用，而且在我国由于长期的“运动”，制度创新还面临着重大的政治风险，因此，创新者的创新报酬将少于作为整体的社会报酬。而且农民温饱问题基本解决，没有改革开放前那么大的创新压力（即生存压力），创新的积极性消退，从创新的主体地位上退了下，从而使制度需求减弱。

    3、制度的路径依赖。理性经济人选择不利制度的现象被称为“诺斯悖论”。这种现象的存在并不说明这种制度的合理性。如我国选择的国家资源分配制度、财产制度和户籍制度都是“诺斯悖论”的具体体现。现在关键就是要回答既然明明知道存在“诺斯悖论”，这些制度不合理，为什么又能长期被锁定在恶性循环的状态中呢？诺斯(North)教授认为这是一种"路径依赖",即在制度变迁中,存在着一种报酬递增和自我强化的机制.这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化.他认为"人们过去的选择决定了他们现在可能的选择".如果初始选择的方向是正确的,制度变迁就可能进入良性循环,如果初始的选择方向出现偏差,制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑,还有可能被锁定在低效率的状态下.我国农业制度改革也具有路径依赖特征.一是初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性,因为沿着原有的制度变化路径和既定方向往前走,总比另辟蹊径要方便得多.二是既得利益集团要巩固现有制度,反对或拖延进一步改革,既使新的制度比现有制度更有效率.于是初始改革倾向为后续改革划定范围.这也是我国改革开放后农业制度的安排总是带有计划经济的痕迹，制度创新总是在制度外围徘徊，难以攻破核心、难以摆脱计划经济影响的重要原因。

    4、意识形态刚性强化了体制锁定.按照新制度经济学的观点,一种无效的制度安排之所以得以维持,原因在于:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国农业制度创新，这五个方面的因素都在起作用。一是政府对社会稳定与政治稳定的偏好，赋与粮食、棉花的政治功能与社会性质远远超过了经济功能，过多的赋与土地就业、生存和社会保障功能，因此，导致土地经营制度、土地产权制度和农产品流通制度以社会和政治稳定为主要目的，而不是以经济效率为主要目的，这就违背了市场经济规律，扭曲了土地和粮食棉花经济的内在规律。二是政府的有限理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富搞建设方面的优势和过去的成效，加之对市场经济的疑惑和经验不足，官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对计划型制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排，如粮食、棉花流通体制，就是为了维护粮食部门、供销、棉麻部门和城市居民的既得利益，而不惜牺牲农民的利益，这种既得利益集团的存在，加大了制度变迁的成本。所有这些对农业制度创新的有效性提出的怀疑，构成了对农业制度创新的意识形态刚性。

 5、技术创新迟缓。制度创新主要有两个主要源泉，一是创新主体的推动，一个是技术创新的推动。可见，制度创新与技术创新有着紧密的联系，制度创新在技术创新的扩散和推广中形成，技术创新又是以一定的制度安排为基础的，反之，技术创新又对下一轮制度创新提出了新的要求，推动制度进一步变迁。我国农业领域，技术创新一致比较匮乏，这在一定程度上影响了制度的调整和创新。

    6、制度执行失范和制度间的制约机制不健全。当前之所以出现制度瓶颈不仅有制度供给不足的原因，还有制度执行失范和制

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