逐步建立和完善以政府为主导，社会各界参与的农村最低社会救济制度和最低生活保障制度，加强政府反贫困的工作力度，满足农村贫困群众多层次的救济需要。

　　4.分配格局。国民经济分配和再分配格局事关政府行为取向，也是构建城乡居民收入差距平抑机制的关键。按照农民增收目标取向设计和可持续、统筹兼顾及以人为本的发展观要求，调整国民经济分配格局的基本要点，应集中在加大对农业和农民收入的支持保护程度，减少对农民利益的剥夺，启动城乡居民收入分配调节机制3方面。

　　其一，加大对农业和农民收入的支持保护程度。一是改革农业投入体制，推进农村投资和金融体制改革，发挥政府投资的导向作用，形成多元化的农业投融资体制，扩大农业投入来源，建立农业投资稳定的增长机制，增加农业投入总量，使农民增收有资金和物质保障；二是调整财政支农资金的使用方向，调整农业补贴领域和补贴重点，从发达国家经验看，政府对农民收入的直接支付，是平抑城乡居民收入差距最现实的行为选择，也是工业化中期阶段对政府行为的必然要求。因此，对农民收入的直接支持量要扩大，覆盖面要广。当前除了对中西部和粮棉主产区的农民要加大收入直接补贴力度外，需要研究对农民进行收入直接支持的多种办法，加大财政转移支付力度。比如，对农民购置大中型农机具等农业生产资料如何进行补助，又比如，对农民转产转业所需要的技能培训，重新就业的启动资本和信贷需求又如何予以支持，还比如，对进城务工的农民或举家迁入城镇的农村家庭，如何给予他们放弃土地承包权等财产权益以合理的补偿。总之，要根据政府的财政增长状况，及时出台多种对农民收入直接支付的办法，填补“绿箱”支出项目空白，逐步将政府对农民收入的直接支付作为增加农民收入的一个重要来源和渠道，千方百计增加农民收入。在WTO 框架下，用足用好有关对农民收入直接支付等政策，调整对农民收入补贴的领域和重点，建立规范的农业补贴机制，提高农业补贴效率；三是加大对农业和农村基础设施的投入力度，引导农业区域化、专业化、规模化的发展，将提高中国农业的竞争力和提高农业综合生产能力，将农业现代化建设和可持续的农村经济发展结合起来，改善农村、农业和农民的生产、生活条件；四是建立农业保险制度，政府要对农业保险予以补贴，使农民因灾、因病遭受的损失降低。与此同时，要逐步建立健全各级政府对农业和农民收入支持保护工作的考核和评价机制，主要指标要量化，既要有权利，更要有责任，确保工作落到实处。

　　其二，减少对农民利益的剥夺。一是逐步降低农业税水平，改革或取消相应课目，参照发达国家的经验，采取分步到位的方式，创造条件建立城乡统一税制。二是改革土地征用制度，坚决抵制对耕地的乱占滥用，控制耕地征占规模，明确界定政府的土地征用权和征用范围。公益性用地要提高补偿标准，经营性用地要采取市场经济的办法，提高农民的议价地位。探索集体非农建设用地直接进入市场的机制和办法，切实保护农民的根本利益。当前，要特别关注失地农民的生产、生活和转移就业问题。三是正视乡村两级负债问题，政府要动员各种资源，加大财政转移支付，逐步化解乡村两级集体和农民的债务负担。同时，下决心精简乡镇机构，精简乡村干部人数，大幅度减少乡镇财政开支，彻底减轻农民负担。

　　其三，启动城乡居民的收入调节机制。缩小城乡居民收入差距，基本原则是进一步完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度。在此前提下，主要是通过国民经济再次分配租财政调节的功能，校正初次分配造成的城乡居民收入差距，在这方面要大胆进行制度创新。启动主要针对城镇居民收入的调节机制。整顿和规范分配秩序，加大收入分配的调节力度。要研究对城市部分行业、部分人群由于行业性质决定的畸高收入进行再次分配的办法。调整个人收入所得税征收办法，适时开征不动产税、遗产税等税收课目，控制部分城市居民收入过快过高增长。简言之，就是采取贫富拉平行动，达到社会公平和经济效率兼顾的目的。

　　5.转变职能。职能规范事关行为选择，政府职能由经济建设型向公共服务性转变，相应财政由投资财政向公共财政转变，建设公共服务型政府作为政府职能转变的基本方向，既是市场化改革进程的客观要求，也是工业化进入到中期阶段的必然选择。这对增加农民收入，平抑城乡居民收入差距是十分有利的。从本质上讲，农民收入增长，固然仰仗经济增长，但更寄希望于国民经济分配格局的调整。从有利于有效刺激农民收入增长，有利于创造农民增收的良好环境以及有利于城乡居民收入差距平抑机制正常运行的要求出发，转变政府职能，调整政府行为，核心是要探索建立以农民为本，以增加农民收入为取向的政府业绩评价考核指标。各级政府特别是地、县两级政府，要按照既定的目标，发展思路在政策重点和工作机制上进行彻底调整。在这个问题上，必须统一思想，转变观念，逐步建立科学系统的行政问责制，要通过设置基本目标、评价标准、保障措施、权责义务和监督检查等各项可追溯的指标内容，形成完整的政府行为规范和框架。把在一个时期内，农民是否增收，城乡居民收入差距是否有所缩小作为衡量政府工作的基本标尺农民收入长期上不去的政府有关领导，要追究其工作责任。从工作要求、工作制度上确保城乡居民收入差距的平抑机制能够顺利实施。

　　五、几点结论

　　1.城乡居民收入存在差距是世界性的普遍事实，这个现象将伴随着工业化的全过程。按照库兹涅茨倒U 理论解释，城乡居民的收入差距，源于工农业发展阶段的不同生产力水平产生的工农业不同的劳动生产率。在工业化初期，城乡居民收入差距开始出现，尔后不断扩张，而随着工业化进入中后期阶段，差距开始缩小，直至工业化完成，城乡居民收入实现平衡。这个过程在不同国家有不同形式和程度的表现，但一般会持续较长时期。中国城乡居民收入差距曲线的变动轨迹，符合典型的库兹涅茨倒U 理论的解释。

　　2.城乡居民收入差距，可以通过市场资源的配置在漫长的经济运行过程中自动予以克服，但市场经济单一的逐利行为，即可能使这种扩张在一定时期内毫无节制，又可能使这个过程持续时间特别长。因此，市场机制的缺陷决定了政府行为选择的极端重要性，政府行为在很大程度上决定了城乡居民收入差距缩小或扩张的时间表。

　　3.通过政府行为来平抑城乡收入差距，是多数国家在工业化进程中的共同行为选择。而无论这种选择在美国最初是出于拯救几百万濒临破产农民的危机背景，抑或是象日本一样，出于消除在实现国民经济倍增计划的同时，城乡居民收入出现巨大差距，引发国民普遍不安心态的特殊动因。但只要意识到政府行为的极端重要性，世界各国无一不是通过阶段性、多样性和主导性的政府行为，来努力实现城乡居民收入的平衡。

　　4.中国目前正处于工业化的中期阶段，又面临新一轮经济周期的上升阶段。如何把握历史赋予我们的机会，修正过去长时期二元经济结构下，偏好城市、偏好工业的政府行为，正视现阶段农民收入增速不断下降，城乡居民收入差距愈来愈大的严重事实。必须构建以政府行为规范为主体的城乡居民收入差距平抑机制。着眼于在2020年实现真正意义上的全面小康目标，必须在农民收入的目标取向、发展思路、制度创新、职能转变方面调整政府行为，通过建立以农民为本、以农民收入为取向的政府业绩考核、评价指标和行政问责制，形成良好的政府工作机制，努力平抑城乡居民收入差距，确保实现农民收入可持续增长。

　　5.政府已经清醒地意识到，在新时期实现中国经济腾飞的

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