识调整城乡二元经济社会结构，支持兴办包括乡镇企业在内的农村非农产业，发育多种所有制的农村经济组织，推动农村富余劳动力转移，给农民和农村劳动力更大空间的自由迁移权和非农就业机会，促进城镇化快速发展的行为，在很大程度上也对增加农民收入，缩小城乡居民收入差距起到了积极的作用。

　　需要讨论的是，在过去一个较长时期内，中国政府在增加农民收入，平抑城乡居民收入差距的行为选择中，是否付出了全部的努力。在工业化进程中，面对农业发展诸多的目标选择，农民收入目标是否被置于最重要的位置。坦率地讲，多年来，或许是由于二元经济结构的根深蒂固，政府无论在理念上，抑或是在具体的行为选择上，相对于确保农产品供给、支援国家工业化发展的政策目标，农民收入增长目标始终是第二位的。

　　梳理一下实施了多年的中国农业政策框架，大体可以归纳为4个方面。其一是产业发展政策，包括粮食生产、流通和储备，农业各产业发展，农产品基地建设，农业综合开发政策等；其二是提升农业竞争力政策，包括农业科研、教育、推广体系，农业生产标准化、区域化、专业化，农产品质量安全，农业产业化等政策；其三是农业投资政策，包括农业基础设施建设、农业生态环境、可持续发展、灾害补贴等政策；其四是区域社会政策，包括农村税赋，扶贫开发，西部开发，小城镇发展等政策。实事求是地讲，这个政策框架的基础是确保农产品供给能力的实现，支撑国家农业和粮食安全。当然，客观上也为增加农民收入、平抑城乡居民收入差距起到了积极作用。但显而易见，除了为实现特定的目标，比如西部开发中的退耕还林政策，对农民退耕还林形成的损失予以部分补贴外。给予农民足够的收入支持，保障农民收入水平不降低的直接支付手段，包括收入支持、农民转产转业补贴、农业保险、农村社会保障等措施，在这个政策框架并没有相应位置。再加上政府在农村就业、教育、卫生、文化、公共设施等方面的投入不足。长期以来，真正能增加农民收入，平抑城乡收入差距的政策是严重短缺的。

　　对上述问题的反思，其目的在于需要回答两个问题，第一个问题是我们究竟在多大程度上，容忍城乡居民收入差距扩张的事实持续，是否准备以所谓单一的经济增长“效率”，换取可持续的城乡协调发展的“公平”目标。如对这一问题回答是否认的，那么第二个问题是政府如何为增加农民收入，平抑城乡居民收入差距付诸真正的努力。

　　值得庆幸的是进入新世纪后，中国政府慎重表示，要把解决农民收入置于各项工作的重中之重。并决定采取切实可行的措施，多给予农民各种优惠，少从农民手中获取税费收入，同时营造有利于农民增收的良好的外部环境，实施为农民增收提供条件的“多予、少取、放活”政策。这标志着政府开始真正地把增加农民收入，平抑城乡居民收入差距，放在了农业增长和国民经济发展诸多政策目标的重要位置，政府有了正确的行为选择。

　　四、中国政府的选择长期思路和行动

　　2003年，中国经济增长进入新一轮经济周期的上升时期。以中国GDP 总量突破11.67万亿人民币，比2002年增长9.1％，财政实现2万亿收入，人均GDP 达到1090美元为标志。农业在GDP 构成份额中已经降到14％以下，城镇化水平上升到40％以上，劳动力就业结构尽管存在偏差，但如果把2003年农村外出务工的9820万劳动力计算在非农劳动力份额中，则就业结构偏差将由30％左右降为15％左右。主要经济发展指标表明，中国现阶段已开始进入工业化中期阶段。这一阶段中国政府诠释为新型工业化阶段，也有学者依据近年来经济发展逐步形成的住宅、汽车、电子通讯和基础设施建设等支柱产业，以及由这些产业拉动的钢铁、有色金属、机械、建材和化工行业发展反映的景气指标，将新一轮经济增长理解为新的重化工业阶段。重化工业阶段的经济增长速度将明显快于轻工业阶段的增长速度，并使城乡居民收入出现较快增长态势，这也是工业化进程的客观规律。总而言之，人均GDP 超过1000美元是一个转折点。从全球经验看，这个时期国家经济发展将出现两大类型：韩国等东亚国家，在人均GDP 超过1000美元以后，经济结构呈现可持续发展态势，城乡、工农之间协调发展，保持着旺盛的经济活力；而拉美的一些国家，则在人均GDP 超过1000美元以后，城乡、工农发展失衡，经济停滞不前。因此，工业化中期阶段是一个国家经济成长中的关键时期，也是政府平抑城乡居民收入差距行为选择的关键时期。

　　经济发展处于工业化中期阶段，意味着政府为增加农民收入、平抑城乡收入差距的行为选择有了很大的空间。按照中国到2020年经济总量翻两番的目标测评，届时人均GDP 可达到3000美元，实现建设全面小康的目标要求。各级政府必须抓住历史契机，在农民收入增长的目标取向、发展思路、制度创新、分配格局和政府职能转换上做出重大调整，千方百计增加农民收入，努力平抑城乡居民收入差距。

　　1.目标取向。假如1997～2002年中国城乡居民收入的增长速度保持不变，按不变价计算，以2020年实现全面小康目标为阶段性报告期，城乡居民收入差距缩小抑或继续扩张。从政府行为的选择目标出发，可以有3种假设：假设一，国民经济继续保持高速度的增长势头，但政府对城乡居民收入增长的趋势把握和国民经济再次分配格局不做重大调整。城乡居民收入以2002年城镇居民人均可支配收入7702.8元和农民人均纯收入2475.6元为基期，并按照1997～2002年城乡居民收入8.64％和3.84％的不同平均速度分别递增，收入差距在2020年将扩大到7∶1.假设二，国民经济保持持续健康发展势头，政府高度重视农民收入增长问题，通过实施支持和保护农业和农民的各种积极措施以及对国民经济分配格局进行重大调整。以城乡居民2002年的收入7702.8元和2475.6元为基期，城镇居民收入继续以每年8.64％的速度递增，到2020年，农民收入要与此平衡，其收入增长速度必须达到15.7％。按保守一点的目标要求，在2020年城乡收入差距缩小为2∶1，农民年均收入增长也需要达到11.34％。即使是城乡居民收入差距继续维持在3∶1的水平，农民收入年均增长也必须达到8.86％以上。

　　假设三，国民经济增长其他前提不变，政府主要通过调整国民分配格局，抑制城镇居民过快的收入增长。按农民收入每年递增5％，在2020年实现6000元为目标测算，城乡居民收入差距控制在2.5∶1或3∶1的范围内，城镇居民收入在2020年达到15000元和18000元，则今后十几年间，城镇居民收入递增速度应控制在3.77％和4.83％之间。

　　显然，中国政府增加农民收入、平抑城乡居民收入差距的行为目标应锁定在假设二和假设三的结合上。按照国家统计局的测算，在2020年，中国国民经济应翻两番，人均GDP 达到3000美元标准。根据GDP 增长和农民收入增长的关系，届时农民收入只可能增加1.5倍左右，人均约6000元。这个收入的消费水平与2000年城镇居民的消费水平非常接近，也与世界主要国家和地区人均GDP 达到3000美元时的消费结构接近。因此，到2020年政府行为的目标取向应确定为，农民收入要达到6000元，城乡居民收入之比不超过2.5∶1或3∶1，城镇居民收入应控制在15000～18000元之间。此后，到2020～2050年，中国经济进入工业化后期阶段后，政府应以更大的支持和保护力度，继续为增加农民收入、平抑城乡居民的收入差距作出新的行为选择，最终实现城乡居民收入平衡增长。惟有如此，中国经济届时才可能实现城乡、区域、人与自然的协调发展，真正居于世界发达国家行列。

　　2.发展思路。中国经济目前正处在新一轮经济增长周期的上升时期，这为增加农民收入，平抑城乡居民收入

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