段或上升时期，适时、适地地出台适当的政策措施，有针对性地解决城乡居民收入分配中的问题，努力平抑而不是扩张城乡居民收入差距。政策超前固然不行，但政策滞后也不是理性的行为选择。其三，要注意政策供给的多样性选择，特别是对发展中的大国，不同区域经济、社会、自然禀赋状况决定了不同区域、不同经济主体的收入状况。城乡居民收入可能存在差距，区域之间的居民收入也可能存在差距，情况是千差万别的。而且，支持和保护农业和农民收入的政策作为一个体系，对农民收入是通过补贴的方式进行，抑或是进行直接的收入支付，是以转移农村劳动力，促进农村二三产业发展，推进工业化、城镇化发展为政府行为重点；抑或是推进农业现代化，提高农业劳动生产率为政策取向。不同选择动因不同，效率也会有所差别，因此，需注意政策选择的多样性。要以多样化的不同政策满足多样化的需求，以不同的政府行为取向推动城乡、区域之间的平衡发展，逐步形成城乡居民收入差距的平抑机制，建立健全促进农民收入增长的政策束和政策框架。

　　三、收入差距及中国政府平抑差距的努力

　　坦率地讲，中国城乡居民之间的差距广泛地表现在收入、消费、就业、教育、医疗、社会保障等诸方面。但毫无疑问的是，收入差距是构成其它诸方面的基础。特别是近年来，中国城乡居民收入差距逐年扩张的同时，还暴露出农村消费品市场长期低迷，农村教育、卫生、社会保障事业捉襟见肘的窘迫状况，为新世纪中国经济可持续发展抹下了浓浓的阴影。

　　需要说明的是，以1978年中国开始改革开放为始期，中国农民的收入在一个较长时期，增长速度并不算太低。中国农民人均纯收入从1978年134元提高到2002年的2476元，按可比价格计算，年均增长7.17％，城乡居民人均可支配收入由343元提高到2002年的7702元，按可比价格计算，年均增长6.68％，从整体上看，农民收入的增长速度甚至快于城镇居民收入增长。但分阶段看，农民收入增长速度却呈阶段性递减趋势。1978～1984年，全国农民人均纯收入年均递增16.46％，城镇居民人均可支配收入递增为7.93％。1985～1988年农民收入年递增为4.93％，城镇居民为4.40％，1989～1991年3年国民经济治理整顿期间，农民收入年递增为1.9％，城镇居民为7.79％；1992～1996年，农民收入年递增为5.61％，城镇居民为6.68％。特别是近年来中国城乡居民收入差距的迅速扩张，与国民经济高速增长带来的城镇居民收入提高形成巨大反差。1997～2002年，GDP 每年递增7.7％，城镇居民收入年均递增高达8.64％，而同期农民收入增长年均递增仅3.84％。由于城乡居民收入增长不同步，城乡居民收入差距不断加大。1978年城乡居民收入之比为2.57∶1，到1983年缩小到1.7∶1，此后一直呈波动扩张状态，1994年达到2.86∶1.1997年一度回落到2.47∶1后，再度出现扩大之势，到2001年为2.9∶1，2002年为3.1∶1，2003年为3.2∶1.1997～2002年，农民人均纯收入5年间增加386元，仅相当同期城镇居民收入增加2542元的15.2％，农民收入5年间总增量甚至不及城镇居民5年间平均1年增加508.6元的水平。如果再将城市居民享受到的带有很大福利成分的住房、医疗、教育、交通及公共服务计算在内，同时剔除农民收入中不可计算的实物部分，中国城乡居民间的收入差距更是巨大。

　　城乡居民收入差距扩张，使基尼系数反应的社会公平程度严重失衡。1978年前，城乡居民收入的综合基尼系数约在0.20～0.24之间，收入分配呈现出平均主义状况。但此后城乡居民收入的综合基尼系数开始拉大。1990年扩大到0.343，1995年为0.389，2000年后达到0.417.如果任由这种差距持续扩张，世界银行最新有关中国的发展报告预测，到2020年中国城乡差距的综合基尼系数将上升到0.474，问题十分严重。

　　中国农民收入滞后于城镇居民收入的增长，城乡居民收入差距逐年扩张的原因，如果从农业、非农产业以及国民收入再分配的角度进行直观分析，主要归结为3个方面：首先从农业内部观察，最近几年农产品供给格局发生了根本性变化，长期以来的农产品供给制约已演变为需求制约。城镇居民的恩格尔系数由1997年的46.6％下降到2002年的37.7％，农民的恩格尔系数同期由55％下降到46.2％，5年时间同步下降8.9个百分点。恩格尔系数下降，意味着农产品收入需求弹性下降。此外，农业生产成本上升导致农业效益下降。国家计委农产品成本调查，1990～1999年，物质费用占产值的比重，6种粮食合计从30.3％上升为41.7％；亩用工尽管同期由14.7个减少到10.9个，但每个工日的价格则由2.9元上升到9.5元，用工成本相应由42.6元上升为103.6元。农产品需求下降，生产成本上升，减少了农民来自农业的收入。其次，从农村非农产业看，乡镇企业1990～1996年每年平均吸纳424.4万人，而1997年以后乡镇企业吸纳农村富余劳动力的能力下降，到2002年乡镇企业就业的人数为1.329亿人，甚至未超过1996年1.351亿人的水平。乡镇企业就业不足，间接地影响了农民的非农业收入。再次，从国民经济再分配角度看，20世纪90年代以来，农民交纳的各种税费负担日益沉重。农业部统计，1998、1999、2000年3年农民直接承担的税金以及上交的各种社会负担总额分别为193.37、194.38、191.66元，分别相当于上年农民人均纯收入的8.94％、8.79％和8.51％。农民的税费负担重，等于减少了农民所得。农民的农业和非农业收入减少，再加上税费负担沉重，致使农民收入增速减缓，构成了近年来中国城乡居民收入差距扩张的直接原因。
　其实，中国城乡居民收入差距扩张的根源，符合典型的库兹涅茨倒U 理论。20世纪90年代中后期以来，中国工业化明显地进入了“增长加速”阶段。这一时期，显而易见的基本事实是国家和社会各界为了加速工业化目标的实现，大量的资本、土地、劳动力投向城市非农产业，农业继续为工业化提供积累。而且，相对于其它国家的工业化进程，中国的工业化成本很低。按张平等人的分析，包括劳动力成本、土地价格成本以及实际税收成本低，构成了中国工业化的核心竞争力。比如“离土不离乡”的乡镇企业发展，农民工流动不需要住房，社会保险程度低，农用土地通过征用的办法获取，一方面加剧了工业化的低成本，另一方面也形成了中国工业化的高增长和高效率。结果城市非农产业劳动生产率比农业劳动生产率增长更快，2002年，农业占GDP 份额已下降到14.5％，而农业的就业份额仍高达50％。2003年，工业产值增长12.5％，农业增长仅2.5％，两大产业增长速度竟相差10个百分点。农业与非农产业相对劳动生产率的差距，从1990年的3.93倍扩大到2000年的5.29倍。劳动生产率的差异，决定了城镇居民收入比农民收入增长得更快。

　　因此，虽影响城乡居民收入差距扩张的因素很多，但最根本的原因还是源于在工业化过程中，由于经济发展阶段性对应的二元经济结构，国家的投资、分配政策和一系列旨在促进经济增长的制度变革对城乡居民收入的影响。换言之，政府行为选择对平抑或扩张居民收入差距影响巨大。

　　实事求是地讲，中国政府对增加农民收入，平抑城乡居民收入差距是予以了高度关注的。20世纪80年代中期和90年代中期，城乡居民收入差距出现两次缩小的直接原因，主要就是政府大幅度提高农副产品收购价格，似价格政策支持农民收入的结果。相对于1978年，1983年农产品收购价格提高了近50个百分点，同期城乡居民收入比率下降了60个百分点；1994、1996年两年政府大幅度提高粮食收购价格，刺激农民收入增长，城乡居民收入之比两年间由2.86∶1缩小为2.47∶1.收入比率下降近40个百分点。此外，改革开放以来，中国政府有意

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