,黄俊杰编:《中国农村复兴联合委员会口述历史访问记录》,台北中央研究院近代史研究所,1992年版,第133,201页。】 美台双方委员的合作是融洽顺利的,似乎不存在美方委员以势压人的情况。【注释:参见张训舜回忆、李崇道回忆,《中国农村复兴联合委员会口述历史访问记录》,第17,69页。】 倒是可以看到,当台方委员在主张不得伸张或不便公开表达意见时,他们会借重美方委员和专家向上司或其他部门施加影响和压力。【注释:有一个典型的例子可参见黄俊杰:《光复初期台湾土地改革过程中的几个问题》,《战后台湾的转型及其展望》,台北,正中书局,1995年版,第101-130页。】 通过上述考察我们可以看到,美台援助关系全面、深入地渗透和反映到台湾当局的组织结构与经济政策的制定和实施之中。援助关系运作的组织结构和制度机制,就是美国因素"内化"于台湾当局的政治与行政结构的机制,同时也是"跨政府关系"赖以存在的载体。一定的发展模式有其特殊的政治和行政的制度结构,而这又在相当程度上决定着政府干预经济的方式和内容。台湾国民党政权之干预经济的制度、内容和方式,受到美国因素至为深刻的影响,而美国因素产生作用最主要和最基本的形式和途径是美国驻台机构与台湾经济技术官僚群体之间的这种"跨政府关系"。 战后前期台湾经济发展的政治行政体制区别于国民党在大陆时期的一个重要特征是,具有鲜明经济理性和高度专业效能的经济官僚群体在国民党政权内部逐渐取得相对独立地位,并在越来越大的程度上主导着台湾经济发展的政策与战略。这种状况的形成与对台美援的制度机制一个基本特点有直接的关系,即在国民党政权内部,美援管理机构与制定和执行发展政策及经济计划的职能部门两者之间的高度重合。美国援助机构在提供建议和施加政策影响时往往并不需要通过最高政治领导人,而直接与台湾的经济官僚形成紧密合作关系。可以说"跨政府关系"的组织和运作机制本身就是加强经济技术官僚在台湾经济政策制定中的地位和作用的机制。而美援本身也具有为经济技术官僚管理经济和制定经济发展政策提供财政基础的作用。 台湾经济技术官僚在经济政策领域中发挥作用的主要障碍来自国民党军队系统的传统势力,而台湾当局内经济官僚集团地位的上升至少部分地是由于军事机构和军人在经济事务的影响力的逐渐下降、并最终被排除在经济政策制定程序之外而实现的。对台美援的一个重要效应正在于促进了军事机构的势力退出经济政策领域的过程。一方面,美国对台湾的军事援助减轻了军事部门和非军事部门之间对资源的争夺,并且美国援助机构支持甚至直接赞助国民党军队兴办自己的生产事业以开源增收(如在美援帮助下,"国军退役官兵辅导委员会"成为一个规模庞大的综合性经济实体),【注释:Alice Amsden, "The State and Economic Development," in Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol, eds., Bring the State Back In (Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1985), p.99.】 从一定程度上避免了军队势力在其经费给养得不到保证的情况下干预财政分配;另一方面,美国驻台机构出于防止国民党军队过度膨胀和降低军费开支的目的,往往在经济官僚和军事机构发生争执时支持前者压制后者,因为前者虽不如美国人之甚,但一般也反对军费支出过于庞大。当然,台湾经济技术官僚的地位和作用并非全然来自美国对它的支持和扶植,这与台湾当局政治领导人对经济官僚集团采取亲和、支持的姿态也有关系。【注释:Pang ChienKuo, The Sate and Economic Transformation: The Taiwan Case (New York: Garland, 1992), pp.80-89; Thomas Gold, State and Society in the Taiwan Miracle, p.67.】 但可以想见,这其中多少有投美国人所好的因素。 经济发展的过程同时也是一个政治与行政的过程,特定的经济发展道路有其特定的政治和制度基础,特定的经济政策和发展战略又主要是由其特定的"代理人"(agent)群体在特定政治权力结构和经济政策机构中所主持制定和实施的。政治体制、经济行政机构及其运作程序、制定和实施经济政策的群体,以及经济政策本身等相互关联的要素共同构成经济发展的体制和模式。美国因素广泛深刻地作用于构成台湾发展"模式"的各项要素,而美国因素发挥作用最主要和最基本的形式和途径是美国驻台机构与台湾经济技术官僚群体形成的"跨政府关系"。以这种关系为基础,美国驻台机构和台湾经济官僚导演和推进了台湾的进口替代工业化和出口导向工业化。 二 "跨政府关系"与进口替代工业化 在1950年代大部分时期,美国的援助官员和经济顾问并不像后来美援机构所宣称的那样始终坚决反对在台湾建立进口替代的经济体制。恰恰相反,实际上他们当时在对美援的派拨和运用进行计划和监督时,在向台湾当局提供政策建议和参与政策制定时,并没有刻意遵循西方自由市场经济的理念和原则,并没有把在台湾确立完全的私人企业制度和自由贸易体制作为其在实际的工作中切实追求的目标。他们推动台湾经济发展的方向大体上与国民党经济技术官僚的方向是一致的。他们与台湾经济官僚共同促成了后来在美国受到广泛批评的所谓"干预主义的"或"国家社会主义的"工业化政策、战略和制度体制。 50年代华盛顿的对外援助政策中并不像50年代末以后那样特别强调在受援国建立自由市场体制。虽然一般说来美国援助政策的基本理念是一种将援助、自由市场制度和经济发展结合起来"自由发展主义"(liberal developmentalism),而且官方宣传也始终以此为基调,但援助机构和有政策影响力的经济学家对在欠发达国家搞国家导向的政策和经济计划并不总是刻意反对。【注释:兼涉官学两界、对美国外援政策有重要影响的罗斯托代表国务院表达这样的立场,欠发达国家利用外援和发展经济时必须实行"国家规划"。沃*惠*罗斯托:《从第七层楼上展望世界》,商务印书馆,1973年版,第87-89页。】 身处受援国的援助官员们更是在实际工作中往往会发现,由于缺乏必要的经济和制度基础,马歇尔计划的经验无法照搬到欠发达国家,推行发展援助计划必须通过和倚重当地的政府。美国援助官员在政策的实际执行过程中经常根据受援国的情况因地制宜做出并不具有"市场教条主义"色彩的对策。台湾岛上的美国官员清楚,他们来到这里的最终目的是帮助国民党生存下来。为此,他们只能用经济实用主义而不是抽象的自由市场观念去面对所要处理的问题。而他们与台湾经济官僚们之间良好的合作关系,也更多地来自经济实用主义而不是经济自由主义。 美国官员的实用主义首先表现在他们对公营企业的态度上。虽然他们认为一个强大的私人经济部门是健康经济的基础和不可分割的部分,但他们面对的是日本人遗留下来的工业企业如果不由当局出面经营就会陷于生产停顿的局面,因而他们只能把台湾的公营企业作为一种别无选择的情况接受下来。实际上,在50年代上半期美国援助机构的对策是在公营经济和私营经济之间采取中间路线,即在把私人企业的发展作为长期目标加以推动的同时,对公营企业不是予以革除,而是致力于改善其经营不良的状况,以实现扩大生产和稳定经济的目标。实际上,当时美援机构把大部分经援款项送到公营企业。 1952年5月,共同安全署驻台官员的报告表明,这个机构对公营企业在台湾经济中的作用持有一种非常积极的评价,已着手采取、并建议继续采取细致和切实的措施对其予以支持。【注释:FRUS, 1952-1954, Vol.14, p.58.】 1954年,美国驻台"大使馆"经济处主管埃尔伍德(Robert Elwood)在台湾的官方刊物上撰文指出:"在台湾这个地方,想要采取行动,一下子就把所有权 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页
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