整方面，非公有制经济和中小企业吸纳就业的空间仍然受到体制性制约和政策性限制。
　　制定和实施突出就业战略目标的产业发展政策和经济结构调整政策，这是我们处理促进就业和结构调整关系的长远发展战略。
　　解决就业矛盾和就业压力是我们的首要任务，当然也是经济结构调整的重要任务。
　　1．把就业放在突出位置，实现结构调整与促进就业的紧密结合。要重新制定以促进就业为基本目标、指导思想、根本原则的产业政策和经济结构调整纲要，清理产业、行业政策和经济结构调整中不利于扩大就业的政策性文件，清理地区、城乡和所有制结构中不利于劳动力合理流动的法律法规，大力发展劳动密集型产业，转变经济增长方式，开发能够带动就业的新兴产业。
　　2．以促进第三产业就业为重点，协调发展三次产业的就业空间。加大农业水利、电力、交通、文教、医疗、社保和其他基础设施发展投入，加快农业产业结构调整和小城镇建设步伐，扩大第一产业就业的有效需求；以用高技术改造和提升传统制造业为重点，把发展资金密集型和劳动密集型产业结合起来，大力发展现代工业，提高加工工业的竞争力，保持第二产业吸纳就业的能力；把发展社区服务业作为扩大就业的突破口，继续发展餐饮、商贸等商业性服务业，鼓励发展物流、电子商务等生产性服务行业，进一步发展旅游业、教育业、金融业、保险业、房地产业等现代服务业，全面开发第三产业的就业空间。
　　3．推动企业组织结构调整，以非公有制企业和中小企业作为就业主体。要进一步放开行政垄断行业、基础设施领域、城市公用事业等的市场准入限制，拓宽非公有制经济的就业渠道。实行统一政策和统一法律，为非公有制经济和中小企业发展及更大规模吸纳就业解决后顾之忧。
　　4．加快区域经济结构调整，促进区域就业增长。当前，东部地区的就业形势相对较好，西部地区的就业形势比较严峻，中部地区的就业矛盾尤为突出。比如，中部地区的城镇就业人员只占全国的34．2％，而下岗人员却占了5l．2％。中西部地区要把促进区域就业增长作为经济结构调整的重点，通过体制创新，充分发挥市场配置劳动力资源的作用，把经济结构调整与促进就业增长紧密结合起来。发挥中西部地区的比较优势，带动劳动密集型产业从东部向中西部转移，引导东部地区与中西部地区的广泛交流，实现东部经营、资金技术、人才与中西部资源、劳动力的优势互补，增强区域就业能力。
　　同时，要把扩大就业作为老工业基地振兴的重要内容。东北三省和安徽、四川、陕西、江西、湖北、湖南、青海、天津、重庆等13个地区，虽然劳动力总量只占全国的40％，但下岗失业人员却占全国的60％以上，就业问题十分严重。必须从产业政策和经济结构调整入手，采取积极的振兴和救助措施，大力培育和恢复老工业、老军工、老矿区的经济活力和就业活力。
五、促进就业与人力资源开发建设的关系
　　我国的劳动力资源状况有两个显著特点：一方面，劳动力资源十分丰富；另一方面，劳动力素质整体偏低。2002年，文盲率占全国人口的9．2％，具有大专以上文化的占4．4％，初中以下人口比重高达77．2％。据第五次人口普查资料显示，第一产业从业人员以小学和初中文化为主，平均受教育年限仅为6．79年，比日本少3．88年；第二产业从业人员以初中文化为主，受教育年限平均为9．44年，比日本少3年左右。全国15岁以上人口中仍有文盲8699．2万人，其中75％分布在农村。目前从业人员中专业技术人员为3060多万人，约占从业人员的4．3％。在技术人员结构中，初级技工占65％，中级占30％，高级仅占5％。
　　在市场经济不发达和就业岗位开发有限的情况下，劳动力资源丰富既是优势，也是压力。劳动力素质整体偏低的特点，既不适应新形势全面建设小康社会的需要，又不适应国内外劳动力市场激烈竞争的客观要求。因此，当前处理好就业与人力资源建设的关系显得十分重要。不可否认，处理就业与劳动力资源开发建设的关系，必须要按照促进就业的长远发展战略目标，在对劳动力资源合理利用、合理开发、合理配置和全面提高素质上下功夫。
　　1．从经济社会发展水平和促进就业的实际需要出发，制定长远发展战略规划，高度重视人力资源的质量和能力开发。牢固树立人力资源是“第一战略资源”的观念，充分认识人力资源的有效开发和能力建设对全面建设小康社会的战略意义，实现从注重物质性开发向注重人力资源开发转变，从注重劳动力的数量发展向注重劳动力的质量建设转变。结合户籍制度改革，进一步完善人口发展规划。根据当前人口大量流动的特点，着重建立和完善农村流动人口的管理机制，依法加强城乡特别是农村流动人口的计划生育工作。
　　2．加大对人力资源开发建设的投人力度，调整教育投资结构，把投资发展基础教育特别是义务教育作为各级政府的工作重点。长期以来，我国的高等教育经费所占比重偏高，而义务教育和基础教育所占比重过低。在义务教育和高中教育阶段，由于各级财政投人不足，教育机构把大量教育经费转移给受教育者负担，普遍把“义务教育”变为“有偿义务教育”，有的甚至通过乱收费把它变成“高价义务教育”，使每年约3000万儿童因家庭贫困而失学或辍学。这种状况对提升人力资源的整体素质十分不利。必须在保证国家投入教育经费持续增加的前提下，调整和改善投资结构，大力发展基础教育、义务教育和高中教育。对于西部和农村贫苦地区，要通过加大中央财政转移支付，推动教育事业发展。
　　3．根据我国人力资源状况和当前就业形势，进一步界定劳动人口年龄，把义务教育扩大到高中教育阶段。世界的一般就业初始年龄是15岁，但各国各地区的就业年龄完全可以根据需要自行调整。不同的国家和地区在不同历史发展时期的就业年龄是不同的。各国各地区选择什么样的就业年龄并没有严格统一的标准。目前，欧盟多数国家就业的初始年龄是14岁，日本是15岁。香港的劳动就业人口是指15岁及以上人口，澳门的劳动就业人口是14岁或以上的人口。我国长期运用的初始平均就业年龄是16岁。
　　中国是一个人口大国。根据当前和今后一段时期处于劳动力新增高峰，就业供求矛盾突出的客观现实，我国劳动就业的初始年龄可考虑提高1或2岁。对就业年龄的确定与教育发展水平具有直接的联系。我国目前确定的就业年龄与考虑完成九年义务教育有关，基本没有把上高中的因素考虑进去。如果把初始就业年龄平均推迟到17或18岁，不仅可以提高劳动者的知识水平和工作能力，而且还可以在很大程度上缓解就业压力。与调整就业年龄相配套的根本措施是大力发展高中阶段教育，把高中教育纳入义务教育的范畴。目前，我国高中教育的供求关系很不协调，初中升高中的学生比例实在过低。20O2年全国初中毕业生包括上高中、职高、技校、中专和民办校的升学率不到60％，大量未升学人员成为新增劳动力开始冲击就业岗位。这种状况可通过教育改革试点加以逐步改变。同时，进一步实行大学扩招，提高大学入学率。
　　4．以市场为导向加强就业培训，完善高校专业结构，培养创新人才。建立与市场经济发展要求相适应的就业培训I制度和培训体系。以对下岗失业人员转岗、再就业培训和农村进城人员就业培训为重点，进行灵活多样、针对性和实用性强的教育培训。高校包括民办高校要把招生目标与就业预测紧密结合起来，招生数量尤其是设置专业要与社会和岗位需求基本适应。建立和完善国家创新人才体制，进一步整合高技术创新人才资源。　　六、促进就业与城镇化建设的关系
　　促进就业与推进城镇化建设的关系是互相依赖、互相联系的辩证统一关系。扩大就业有利于推动城

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