为代表的行政性进入壁
垒，有效动员、吸引非公有资本公平进入基础设施领域。特别是对于非自然垄断性业
务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，大力引入非公有资本，实现竞争主体多元化
和股权结构多元化。为推动非公有部门资本形式的进入，应进一步扩大股份制的规模
，在增量资产和存量资产两个方面加大产权制度改革的力度。特别需要强调指出的是
，即便是自然垄断业务，也可实现投资主体多元化和经营主体一元化并存的格局。在
推动非公有资本进入方面，除发行股票这种融资方式外，还应发展多元的融资方式，
如发行可转换债券、各类建设债券以及设立基础设施投资基金等。
    （2）关于提高政府承诺的可信性（Commitments Credibility）以及政策的稳定
性问题。非公有资本参与投资和提供基础设施服务，有很多是建立在一揽子合同、契
约之上的。为此，要保证政府和非公有部门所订立的合同和契约内容明晰且切实可行
，并保持政府相关政策的稳定性和连贯性，使垄断性行业的非公有资本参与建立在一
个可预见的制度框架下；同时，要用法律的手段保证政府对非公有部门的承诺得以兑
现，使其得到应有的回报，当政府不能履行合同或改变合同而给投资者带来不必要的
损失时，也要给予其相应的经济补偿。总之，政府必须要使潜在投资者相信：投资者
一旦投资，将不会被事后要挟，政府将不会因外部环境的变化或迫于各种压力而放弃
当初的承诺；政府也要使潜在投资者相信：最初制定的政策措施一定会付诸实施，且
长期内不会改变（注：当然，为保持政府应对未来意外情况的灵活性，对政府承诺的
法律约束和对稳定政策的强制性规定应具有一定的弹性，但这种弹性要尽可能建立在
可预见的框架内。）。只有这样，才能降低非公有资本参与投资和提供基础设施服务
的政策风险，稳定非公有资本的投资预期，增强非公有资本的投资信心，以利于非公
有资本形成良好的投资预期。
    （3）如何客观地看待地方政府的参与问题。随着中国放权让利改革战略的实施
和财政体制改革的不断深化，地方政府逐步转变成为一个具有独立的经济利益、独立
的行为目标和行为模式的经济组织，成为一个追求自身（本地）经济利益最大化的“
经济人”。这就为地方政府更高效率地供给基础设施服务提供了可能。根据公共选择
理论，相对于中央政府这个“大集体”而言，由地方政府这个“小集体”提供具有公
共产品性质的基础设施服务应具有更高的供给效率。特别地，由于基础设施服务有很
多是地方性的，因此，将投资权力下放到地方政府能更准确地对当地的需要作出反应
和决策，能更有效地提供符合当地偏好和当地具体条件的基础设施服务，从而能更好
地满足使用者。目前来看，在加速推进工业化和城市化的过程中，各地政府具有强烈
的投资基础设施的愿望，对其中的积极因素要加以充分调动，有效发挥地方政府在提
供地方性公共物品特别是公益性项目方面的正面作用。但也要看到，地方参与就其实
质而言仍然是一种政府参与，因此，也就难以彻底摆脱供给效率低下的羁绊，加之地
方政府投资的规范化问题和地方保护主义问题，所以对地方参与不可过度依赖，还应
该更多地挖掘非公有资本（尤其是国内非公有资本）参与的潜力，尽可能地吸引非公
有资本进行基础设施的投资、建设和经营活动。

    　　　　三、政府监管改革：放松管制与重建规制并重
    　　1.基本思路：既要放松管制，又要重建规制
    20世纪70年代以来，凯恩斯主义的国家干预政策发生了越来越多的失灵现象，使
得自由主义思想重新占据了主导地位，他们主张恢复和重新建立自由竞争的市场经济
模式，反对政府干预和计划调节。芝加哥学派这个新自由主义的“大本营”更是将这
种思想运用到规制领域并且发挥到极至，他们的基本理念是拒绝市场失效的概念，强
调规制的负面影响而不是垄断的危害（张昕竹，2000）。与上述社会思潮变迁相联系
，一些新的理论如“自然垄断弹性规制（Elastic Regulation Theory of Natural M
onopoly）理论”、“可竞争性市场（Contestable Market Theory，or Perfect Con
testability Theory）理论”以及“规制失效（Regulation Failure Theory）理论
”等也开始兴起，自然垄断与竞争及其与政府规制的关系问题也得到了重新的认识。
随着理论的发展，越来越多的经济学家开始思考对规制的变革问题。而从实践的角度
看，随着技术和需求等条件的变化，垄断性行业的自然垄断性和公共性发生了一定程
度的变异，从而使得引入竞争成为可能。这样，通过管制来维持垄断的市场结构并约
束企业垄断行为的理由被大大地弱化了。此外，在技术进步所带来的异质竞争和产业
融合的背景下，管制的难度异常加大，管制存在的必要性也受到质疑。在上述背景下
，特别是作为引入竞争机制的一个结果，放松管制，即政府对市场主体经济行为的管
制退却，逐渐成为一种趋势。
    尽管放松管制是一种趋势性变化，但笔者认为，对当代中国的垄断性行业而言，
在放松管制取得进展的同时，为形成公平和有效的市场竞争格局，同时也为尽可能避
免规制失效的出现，政府还需要加强规制制度的建设，以规制的方法来放松管制。这
就是本文所强调的“规制重建”的含义。那么，规制重建包括哪些内容呢？笔者认为
，突出的是两大系统的重建，即规制机构系统自身的重建和规制内容系统的重建。
    　　2.关于规制机构系统自身的重建
    （1）独立性原则，使确定规制者、实施规制者和被规制者成为相互独立的三个
不同的主体，形成相互制衡的关系，尤其要切断规制者和被规制者之间的利益关系。
要做到这一点，规制机构需要满足以下几个条件：①财政独立。要保证在财政上有较
大的灵活性，可以向被规制企业收取管理费，实行自负盈亏；就规制机构人员的收入
而言，不是来源于税收，而是来自本身的运营，其薪水较一般公务员要高。②完全独
立于原来的各行业主管部门。为此，可在招聘原有行业主管部门部分懂技术、善管理
的人员基础上，吸纳社会相关领域的专家重新组建一个新的规制机构。但为了真正保
证该机构的独立性，由原行业主管部门转移过来的人员比例也应适当控制。③免于政
治的压力。应有充分的自主权，成为行政、立法、司法之外的政府的第四个分支。需
要说明的是，在规制机构与政府的关系问题上，或者说在对“独立”二字的理解和实
现问题上，目前国际上主要存在两种概念和做法。一是规制机构只独立于被规制企业
，而不独立于政府；二是规制机构既独立于被规制企业，又独立于政府。后一种做法
使规制机构具有准立法与准司法职能，不直接对政府负责，这种类型的规制机构独立
性更强，可免受政府更迭和政府短期政策的干扰。不过，就目前而言，在世界范围内
，大多数规制机构并未独立于政府。④必须有独立的很强的专业能力。
    （2）法制化原则，使规制机构通过法律授权，依法行使规制职能。在这方面，
主要是要做好以下几项工作：①要按照新的规制模式的要求，修改和完善已经颁布的
基础设施行业法；②要尽快建立与新环境相适应的其他基础设施行业法；③要加快《
反垄断法》的立法进程。特别地，在新行业法的立法程序上要有根本的改革，不能再
采取部门立法的方法，而应该成立包括政府部门、技术专家、法律专家、经济学家、
被规制企业和消费者在内的专门工作委员会负责法律的起草制定工作，以解决政策制
定不充分、不公正的问题。
    （3）集中化原则，使分散的规制职能尽可能集中于一个综合性的规制机构，避
免政出多门、多头管理。当然，集中化不是绝对的。在集中化的原则框架下，还应当
考虑行业监管机构、中央和地方监管机构以及直接规制机构与反垄断机构之间各自的
相互制衡和监管权力

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